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论不正当竞争行为制度的功能、存在的问题与完善/尹振国

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 09:55:36  浏览:9725   来源:法律资料网
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论不正当竞争行为制度的功能、存在的问题与完善

尹振国

摘要:反不正当竞争法的行为制度目前有很多突出问题,在法益论的基础上,要区分具体的法益。我们必须采分开立法,区分反垄断行为与反不正当竞争的类型。本文特别反对设立“一般条款”,并论证了自己的理由。在法学研究水平已经达到、能够规定含有具体事实构成的法律规范的情况下,应禁止立法者滥用一般条款。不断修正不正当竞争行为的类型,在此基础上,进一步制定配套法规,并且在需要进行司法解释的地方进行解释。
关键词:行为制度;功能; 一般条款; 规制


自由和竞争是市场经济的应有之意。然而,不正当竞争行为总是与之相应而生,它们不仅严重地损害了广大诚实经营者和消费者的权利,破坏了正常的社会经济秩序,危及时常竞争机制,而且还会滋生腐败,破坏商业道德,危害社会公共利益。鉴于不正当竞争行为的巨大危害,因此世界各国对不正当竞争行为进行立法规制。1896年,德国制定了世界上第一部《反不正当竞争法》.1900年,《保护工业产权巴黎公约》的修订本作国际公约和国际立法第一次对反不正当竞争做出了明确规定,我国在1993年制定了《反不正当竞争法》。
一.《反不正当竞争法》的行为制度的功能
由于反不正当行为法保护社会公共利法益,在此前提下,它产生了如下功能
1.维系市场[1]
实行市场经济的国家,大多都有反不正当竞争行为法或类似制度。1900年前后,世界主要市场经济国家进入垄断阶段,市场本身固有的缺点与矛盾进一步显现。市场经济出现市场失灵的状况和经济危机,国家的干预成为必要。国家以强制和引导的方式来改变市场上的行为,乃至产业结构,就需要另一套法规,学者有时称之为经济法。[2]反不正当竞争法,现被归入经济法。反不正当竞争法的行为制度最能体其内在价值的一部分。
2.竞争公平性的维护[3]
反不正当竞争法作为维护市场经济的法律,当然把维护公平竞争作为其目标之一,我国《反不正当竞争法》第一条明确提出“为保障社会主义市场经济健康发展,鼓励和保护公平竞争,制止不正当竞争行为,保护经营者和消费者的合法权益,制定民法。”反不正当竞争的行为制度对公正的“消极”的保护。
3.规制不正当竞争行为
反不正当竞争法具有行为法的特性[4],通过对不正当竞争行为进行规制,从而维护市场竞争秩序和市场主体的合法权益,从而进一步维护社会公共利益。一般所谓的规制,是指对一定行为规定了一定的秩序,而起到限制作用。[5]与民法典的立法思维不同,民法典主要注重法典语言的精确,总体上为裁判法,法律是“给法官看的”[6],而反不正当竞争法总体上则是一种行为法,虽兼有裁判法的特征,但更要求法的内容通俗易懂,以便于市场主体预测自己的行为,按照法律的要求进行正当的竞争行为,以免受到法律的制裁。
二.我国《反不正当竞争法》行为制度的缺陷与不足
我国《反不正当竞争法》于1993年12月1日实施起,已历经10余年。其行为制度基本满足了当时的需要,基本涵摄了当时的不正当竞争行为。但是随着我国市场经济的逐步发展,特别自我国加入世贸组织以来,各种市场要素及其体系架构日趋完备,市场竞争日益激烈,市场领域的诸多不正当竞争行为日渐充分地显现出来,《反不正当竞争法》的行为制度与我国现阶段市场经济发展的需求相比,尚存在巨大差距,因此也限制了该法对市场经济的调控力度。明确反不正当竞争法的行为制度存在的问题并逐步对其加以完善,是竞争法法治面临的急迫任务。
《反不正当竞争法》的行为制度目前比较突出问题是:
1.综合调整的立法模式日益显露出其局限性。[7]我国现行的《反不正当竞争法》行为调整模式是综合式,即是指反不正当竞争法主要调整狭义上的不正当竞争行为,同时,针对受传统体制影响和包干体制的制约,我国存在着严重的部门垄断和地区封锁,以及某些公用企业,限制竞争行为比较突出的现象,反不正当竞争法也将这些行为纳入其中调整。[8]这种综合调整的立法模式无法调整一些新近出现的垄断行为或限制竞争行为,因为其调整的垄断行为的类型较少,只包括公用企业限制竞争行为、行政垄断行为、不当亏本销售行为、搭售行为、串通招投标行为这五类行为。这部法律无法满足反垄断与反限制竞争的目前需要。
2.一些新出现的不正当竞争行为没有归入反不正当竞争法。现行《反不正当竞争法》认定作为狭义反不正当竞争方面的要求,如:虚假的商业标识行为、商业贿赂行为、虚假宣传行为、侵犯商业秘密的行为、不正当有奖销售行为、商业诋毁行为,这些类型也不能满足反不正当竞争方面的需要。从狭义的反不正当竞争法所规制的行为类型来说,我国对这些行为的类型规制较少。并且随着中国加入世贸组织和中国市场经济的蓬勃发展,反不正当竞争法的类型已经不能涵摄一些社会现实。
3.我国不正竞争法的行为类型不确定性。反不正当竞争法的不正当竞争行为类型是从消极行为方面来规定。这种方法类似于刑法的规定。但是没有类似刑法的描述性行为构成,往往比较不容易操作。不正当竞争行为规定缺乏刚性,没有规定具体的后果以及相应的标准。行政机关和司法机关有很大自由裁量的空间,很难实现法治目标。也没有相应的如同刑法类似的修正案,更没有出现相应的司法解释作进一步具体规定。这样我国不正当竞争行为类型与法治社会要求相去甚远。
三.完善我国《反不正当竞争法》的行为制度的基本思路
1行为模式的分开立法
这样可以有两种方式:第一种,在我国《反不正当行为法》的不正当行为制度里面分开两节,不正当竞争行为和垄断行为。进一步填充各种新的具体行为。这种立法的方式在形式上比现行立法会更清晰。相对分开立法来说,比较简约节省。第二种,把垄断行为拿出来进行立法制定《反垄断法》。垄断行为和不正当竞争行为(狭义)更容易清晰被规制。本文主张第二种方式。虽然从根本上来说,垄断行为侵害的主要法益相同,都侵害了社会公共利益。两者也有一些相似之处,但而这次要一级的法益不同,不正当竞争行为侵害受害大的当事人的利益,而垄断行为则损害了经济秩序。日本学者金泽良雄认为“《禁止垄断法》的保护法益,是作为公益的自由竞争经济秩序的公益。……《不正当竞争防止法》的保护法益,尽管基本上是私益,……。《不正当竞争防止法》作为防止手段。规定了私法性的制止请求和赔偿责任。这都是所具有的基本性质。可以认为,该法是作为私法的侵权行为的一种。”[9]虽然我国将这两种行为制度放在一起作为公益,用行政,甚至刑法手段保护,这种说法从一个侧面反映了不正当竞争行为侵犯了私益和自治。因此这两种行为制度侵害的法益是不同的。“法益作为法所保护的利益”,[10]决定了立法目的和指导立法的政策有很大不同。随之而来则是两这者“违法评价机能”[11]和“法益[12]的解释机能有很大不同”。因此针对这两类行为制度,应该分开立法规制。这样便于实践中的,立法,执法与司法等活动的进行。总之,[13]制定《反垄断法》和修正《反不正当竞争法》的方案较好。
2反对在行为制度设立“一般条款”。
现在的大多数学者,认为需要在不正当行为制度部分确立一个“一般条款”的规范。一般条款[14],又称概括性条款或者兜底条款,指的是缺乏具体内涵的一般抽象法律规定,其仅仅提出了法的一般原则或价值取向或者仅仅规定了需要价值填补的抽象事实构成,如何将其抽象的内容适用到具体的法律事实将由法官裁决,而就此法官必须从事一般条款具体化的工作、如价值填补和援引法典规定之外的处在社会经济生活中新出现的小正当竞争行为。变迁中的法的伦理和价值。在《反不正当竞争法》设立其“一般条款”的理由是:首先,由于竞争法的调整对象具有不确定性的特点,采取列举的方式,难以穷尽所有的调整对象,也不能适应调整对象的发展变化。为避免立法的小周延性和滞后性不适应变化了的社会生活的需要,我国反不正当竞争法应当采取概括加列举的立法体例,即以一般条款对其调整对象作概括性规定,及时规范经济生活中新出现的不正当竞争行为。其次,德国作为《反不当竞争法》立法的重要代表设立了一般条款。并且在执法和司法中发挥了重要作用。第三,实现个案正义的弹性功能。法典的首先价值在于提供法律安全及其可预见性。因此在法的安全价值和个案正义之间存在持久的张力。而法官确定具体情况下的法律关系的内容必须享有法律规定的基础。一般条款可以很好地化解此种张力。由于一般条款并没有具体的内涵,具体的社会生活事实决定一般条款的真正内容,因此法官在追求个案正义的同时可以维护法律的稳定性和体系性。一般条款的弹性功能实际上沟通了抽象的法律规定和纷繁复杂的现实生活。从该角度出发,法律获得了很强的适应性,即法律可以长期地适应现实需求和法的观念的转变。
本文反对在不当竞争行为制度设立一般条款的理由:第一,由于反不正当竞争法保护的法益为社会公共利益。因此,反不正当竞争法给经营者设定的是义务,而对这种义务设定是为了保护社会公共利益。义务的设定在很大程度上是对竞争者自由和权利的限制。然而一般条款则扩大这种限制的范围。并且在这种条件下则会过分扩大行政权和国家权力在市场领域的扩张。中国立法和法治建设已经逐渐进入到成熟阶段。如果我们在法律制定中仍旧简单地以一般条款取代能够完善的具体法律规定,则将人为地扩大干预法治的空间。尤其值得注意的是,在我国司法实践中,地方保守主义是一个顽症,如果法律中过度地增加一般条款而放弃具有清晰、具体的事实构成的法律规范,则法官从维护地方利益出发任意判案的可能性也同样加大。 其次,在成文法国家,统一、明确和体系化的法律构成现代法治国家的一个重要特征。虽然现代社会生活的复杂性为一般条款提供了很大的适用余地,但与此同时,法官借以一般条款逃避真正意义上的依法裁判的义务亦同样获得很大的空间。如上所述,此种假借一般条款任意判案的危害性严重侵蚀法的安全性和统一性。在我国司法体制改革不完善的情况下,法官进行假借“一般条款”规避刚性条款的情况时有发生。第三,缺乏必要前提条件。一般条款通常仅规定了极其抽象的原则、法律价值,或者虽然规定了一定的事实构成或法律后果,但其使用了需要价值填补的不确定法律概念,因此仍旧具有很高的抽象性。因此反不正当竞争的法律制度的必须在民事、行政法律制度极其完善情况下。这样情况下,才可以防止反不正当竞争法的越位,侵害市场主体(经营者)的权利。第四,滋生立法者的惰性。立法者迫于现实生活对立法任务的挑战常常通过“空白授权”—一般条款的方式将造法的任务转交给法官。但不可忽视的是,立法者简单使用一般条款主观上逃避其立法任务的现象并不少见。立法者由此所滋生的惰性严重损害法的安定性和可预见性。对立法者使用一般条款也必须加以严格限制,在法学研究水平已经达到、能够规定含有具体事实构成的法律规范的情况下,应禁止立法者滥用一般条款。
3增加不正当竞争行为的种类
从内容到形式,法律总是要不断进化。法律总有不完善的地方。法律总是要不断的进行修正。我国《宪法》与《刑法》就不断的修正以适应社会生活的需要。我国《反不正当行为法》也应该仿效其修正方法以适应社会的需要。再加上不正当竞争行为制度的重要性。其行为类型对法律对其的规制有决定性的作用。因为这些行为的修正于增加对于法律对于满足社会的发展有决定意义。这对保持法律的效率于正义有很重大的作用。
4增加配套相应的法规和进行司法解释
为了使不正当竞争的行为模式有可操作的标准,应在各个行为模式具体的标准制定相应具体可以操作的标准。制定司法解释也可以达到这一目的,使其具有具体可操作性。我国最高法院的司法解释是有权解释,本质上是我国法的渊源之一。只要法律解释是符合反不正当行为法所保护的法益范围内进行解释,法律就有助于更好的适用。
参考书目:
苏永钦.走入新世纪的私自治法.中国政法大学出版社,2002.150

种明钊主编,盛学军江帆副主编.竞争法.法律出版社2005.84
【日本】金泽良雄著,满达人译经济法概论.法制出版社2005.45
苏永钦.民事立法与公私法的接轨.北京大学出版社,2005.22


张明楷.刑法学.法律出版社,2003.110


张新宝.侵权行
为法的一般条款.法学研究,2001(4)。
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“中道”之忧——SARS下行政强制诸措施的展开

汤治


[内容提要]
在抗击SARS进程中,与我们关系紧密的行政强制行为已是行政法学界乃至整个法学界研究的重点。本文简要分析了紧急状态下的行政强制措施的合法性和正当性,之后从这一状态下行政强制的程序瑕疵和边缘性问题出发,针对德国学者在行政强制学说中提出的“中道”理论表示现实的忧虑,并根据行政法的一些基本理论对解决“中道”理论与现实差距提出了自己不成熟的一些观点(如紧急状态下行政强制行为一些准则及法律救济的补充途径)。
[关 键 词] 行政强制 必要性 程序瑕疵 中道 救济

一 当自由失去时

在刚刚结束的SARS疫情爆发严重时,中央到地方各级政府机关采取了若干强制性措施来应对这场突发性公共危机。来自北京市防控非典督查办公室的统计,根据流行病学调查和发布隔离公告时间,截至6月21日10时,18个区县累计隔离医学观察人数为30173人,其中集中隔离12131人,分散隔离18042人。累计解除隔离观察人数30048人,当日处于隔离观察人数125人。⑴ 留验观察、隔离治疗等抗SARS措施的频频采用涉及到公民的人身自由范围问题(当然也涉及到企业自由问题,本文不做论述)。
可以看到“紧急状态”这一用语在这一事件中被学术界乃至传媒界大量反复引用。何谓“紧急状态”?紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致,但大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”(Public Emergency)的解释,即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成威胁”。紧急状态有以下几个特征:必须是现实的或者是肯定要发生的;威胁到人民生命财产的安全;阻止了国家政权机关正常行使权力;影响了人们的依法活动;必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类:一类是自然灾害引起的紧急状态;一类是由社会动乱引起的紧急状态。⑵ SARS的爆发显然属于第一种类型的情况。那么上述种种行政强制行为就应该是紧急状态下的行政行为。
基于上文对“紧急状态”的认定,在很大程度上可以认定为在SARS疫情下的若干行政行为是行政强制制度中的即时强制。即时强制,是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故,以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急状态下,依照法定职权直接采取的强制措施。⑶ 依即时强制的标的,留验观看、隔离治疗等强制措施属于对身人的强制,如《传染病防治法》第24条的规定⑷ 。在本次事件中,各级行政主体基本上采取的都是一个断然的行动,使得行政相对人认识到的就是限制或影响自身权益的诸多手段或措施,出现了很多抵制和阻碍的情况(从隔离区逃走、违反出行规定和办假证明)。这是我们不得不思索,抗SARS措施与人身自由之间的关系。人身自由属公民基本权利,受到宪法的保护⑸ 。《立法法》规定“限制人身自由的强制措施和处罚”属于法律保留事项,即如需对公民的人身自由施加限制,必须有法律上的依据。⑹ 因此有必要对这些行为的合法性、正当性进行思考。

二 行政强制合法性、正当性的若干思考
就抗SARS而言,行政机关可以直接适用的是1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《传染病防治法》。因此,检测抗SARS措施的合法性,首先应该考察这些措施与《传染病防治法》之间的关系究竟如何。实施抗SARS措施的前提——法定传染病和疫区的宣布基于上述法律保留的要求,检测SARS疫情发生之后相关行政机关所采取的措施是否具备合法性就必须从该法中寻找基本的答案。⑺
有些学者对诸强制措施的合法性表示质疑认为:运用这些措施对人身自由进行限制时,都必须存在一个前提要件:实施第24条措施的前提要件是相应的传染病必须属于法定传染病(事实要件);实施第26条措施的前提要件是针对已经被宣布为疫区的地区(地域要件)。
但是,考察至今为止中央和地方各级政府今为止采取的措施,可以说,都缺乏上述两项前提要件,换而言之,各项措施在合法性要件方面或多或少都存在着一定的瑕疵。
显然可以看出上述对抗SARS措施合法性分析是以实定法为根据进行的。而目前SARS疫情中的很多情况则显然并非是可从既存的实定法中寻找到有效的对应措施。在相当大程度上,既存的实定法并不是能够全然预测到各种未来可能发生的事情,这正是实定法的局限性。SARS突如其来的发生,寻找其病原体的艰难过程以及至今尚未研究和生产出能有效治疗的药物等事实说明SARS本身与《传染病防治法》第3条所列举的35种法定传染病不同,法律体系并未预设其发生之后可采取的有效措施。总而言之,至今支撑抗SARS措施的,尤其是其中涉及人身自由的措施的,并不是适用于平常状态的实定法体系,而是在紧急状态下的其他因素。因此,分析和评论抗SARS措施与人身自由之间的关系,就不能仅仅以既存的实定法为唯一依据。
那么这些强制措施是否超越了“必要性”的范围呢?观察目前使抗SARS措施发生效力的各种因素,“必要性”的认识是关键——如果不采取现行的抗SARS措施则难以预防或遏制SARS的疫情发展。处于紧急状态的当前,是人们对采取抗SARS措施“必要性”的认识为这些措施提供了正当性基础,使其有效的作用得以维持。以下的两个方面可以说明抗SARS措施具有正当性。对照《传染病防治法》,目前以具有限制人身自由内容的第24条措施或第26条措施的形式表现出来的抗SARS措施在合法性方面均存在相当的瑕疵,但另一方面,事实上维系这些措施有效运作的则是基于“必要性”产生的正当性。“必要性”是应解决非常状态下问题之需要产生的。当“必要性”并不是构成某项措施形式方面的合法性要件时,其直接反映出的是社会对法律,对公共权力的实质要求。当前人们期待的是各级政府能够实质性地解决由SARS造成的公共健康和安全方面的危机,真正承担公共卫生职责。因此“必要性”支撑的正当性也只有在这类非常状态之下,即当实定法无法或者难以提供有效的法律资源实质性地满足社会需要时才具有真正的法律意义。 ⑻
紧急状态不会永远持续。无论采取哪种措施,不能总在事实上的“必要性”中寻求和维系效力。SARS给人们的启发是应尽快建立能够在平常状态中充分预测和对应诸如公共健康和安全危机等问题的法律制度,从而使“必要性”成为采取法定措施的一项前提要件,而不是仅仅是事实上的,孤立于实定法体系之外的“赤裸裸”的客观存在。总之如何通过法律制度建设,在合法性中去整合“必要性”和正当性是目前相关法律制度建设的当务之急 。⑼
其实,我们讨论紧急状态下的行政行为的根本出发点还是基于公共危机处理中的公共利益与公民个人权利的制衡的考虑。有些学者这样描述:“公共利益与公民个人权利是一对矛盾的统一体。公共利益是公民个人权利的集合,但它又不等同于公民的个人权利;公民的个人权利应溶于公共利益之中,但又有其个体性和独享性。”在突发的公共危机面前,在应对这样的公共危机过程中,公共利益与公民个人权利的关系呈现出如下特点:第一,公共危机的公共性,决定了公共利益保护的优先性和公民个人权利的从属性。第二,公共危机的突发性,决定了公共利益保护的紧迫性和公民部分期待(预期)的权利实现的困难性。第三,公共危机的严重性,决定了公共利益的强化和公民个人权利的弱化。第四,公共危机处理的复杂性,决定了公共利益保护的手段多样性和公民个人权利的多方受限性。第五,公共危机的不可避免性,决定了公共利益特殊保护的必要性和公民个人权利受限的必然性。第六,公共危机的暂时性,决定了公共利益特殊保护的暂时性和公民个人权利受限的暂时性。⑽ 总之,在法律制度中有效地处理“必要性”,将正当性转化为合法性,使合法性中蕴含正当性是今后法律制度建设的应有走向。当然,在具体的制度层面如何构建本人限于水平,还无法展开。重复上文提过的观点——如何平衡满足行政强制措施“必要性”与法治国家对包括人身自由在内的人权的保障要求之间的制衡关系,寻找出二者之间的“中道”是这方面法制改革的关键所在(本文下节将着重论述,此处不赘述)。

三 “中道”之忧——行政强制的程序瑕疵及边缘

  堪称“国考”的高考在不平常中刚刚走过,高考期间的SARS预防、检查、卫生等方方面面的问题做出了详细的规定。但其中一项规定却多多少少令人有点不理解,那就是被医院确诊为非典疑似病人的考生与确诊患了非典的考生一样,不得参加高考。⑾ 这种规定的公平性实在令人怀疑(实际可行性暂且不论)。事实上,抗SARS过程中的实习医生有功,考研未过线也可顺利升读研究生;人民大学更公开表示,对一线抗非人员的子女采取优先录取政策……对医护人员可以慷慨付出爱心,乃至惠及他们的子女,为什么不能对染病的非典疑似考生本人多一点关怀呢?非典疑似考生在高考关键时刻病倒并被隔离已属不幸,不许他们参加高考,岂不是打击更大?此外,为能够参加考试,疑似病例的考生会不会瞒报、不报自己的病情,那样岂不是对抗击SARS更加不利? 这是行政强制的边缘问题,社会反应非常不一致,值得我们反思和讨论。
对控制SARS措施的法律程序问题事实上也值得讨论。控制SARS属于传染病防治范畴,应当依法进行。我国的《传染病防治法》于1989年9月1日开始实施,是控制“非典”的基本法律依据。卫生部是控制“非典”工作的主管部门,已以部门规章形式下发了一系列通知,为保护人民身体健康,避免大众心理恐慌作出了积极的贡献。但是,卫生部在具体实施控制“非典”工作中,在法律程序问题上存在瑕疵。
2003年4月8日,卫生部发布《关于将传染性非典型肺炎(严重急性呼吸道综合征)列入法定管理传染病的通知》(卫疾控发[2003]84号),《通知》第三条规定:“传染性非典型肺炎(严重急性呼吸道综合征)有较强的传染性,其控制措施可按照《中华人民共和国传染病防治法》第二十四条(一)款执行。”这就是控制SARS的强制治疗、强制隔离措施的法律依据。《传染病防治法》第二十四条(一)项 内容为,医疗保健机构、卫生防疫机构发现传染病时,应当及时采取下列控制措施)“对甲类传染病病人和病原携带者,乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人,予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施”。而根据《传染病防治法》第三条,甲类传染病是指鼠疫和霍乱,不包括“非典”;同时,“非典”病人亦非艾滋病病人或肺炭疽病人。换言之,《传染病防治法》第二十四条(一)款不能直接适用于控制“非典”工作。因此,卫生部的《通知》属于与上位法(《传染病防治法》)相抵触的下位法,其法律效力存在严重问题。法律授权本身也是有程序限制的,《传染病防治法》第三条第五款规定得很明确,国务院增加甲类传染病病种的,需要公布。相当于立法机关对最高行政机关的立法授权,依法理,此种授权不能再行委托,否则国家职责最后必然由政府承担,而且国务院据此行使权力,其法定要件是公布。具体而言是依照《立法法》规定在国务院公报上发布。《传染病防治法》第三条第五款为立法授权当无疑问,因为它明确了国务院在特定条件下修改或曰补充法律的权力。另外,隔离治疗、强制隔离治疗属于限制人身自由的强制措施,依据《立法法》第八条第5项,只能制定法律。因此即使“将其看作是国务院依法所享有的行政职权”,授权卫生部行使也违背了立法法原则。
隔离治疗、强制隔离治疗目的的确是为了维护公共利益,但它是对公民权利和自由的严重限制,理应有严格的程序限制。否则,今天是水灾,明日有地震,宪政何从谈起?因此,目前行政力量介入(甚至公安机关),对“非典”病人及“疑似”人员的强制治疗、强制隔离尚无法律依据。在“非典”蔓延的特殊时期,采用特殊手段控制传染病本无可厚非,但这只是一个事实问题,与依法行政问题不属同一层面。毕竟,从某种意义上讲,法治才是社会最大的福祉。
那么控制SARS措施的法律程序问题该如何解决呢?
根据《传染病防治法》规定,卫生部上报国务院,由国务院发布公告,增加“非典”为甲类传染病。或者,卫生部另行发布公告,增加“非典”为乙类传染病,援用《传染病防治法》第二十四条(二)项——对除艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人以外的乙类、丙类传染病病人,根据病情,采取必要的治疗和控制传播措施——来组织实施控制“非典”工作。因为“必要的治疗和控制传播措施”并未有立法限制,所以卫生行政部门完全可以参照《传染病防治法》第二十四条第(一)款采取控制措施。这样解决法律程序问题(上报或者另行公告)并未增加国家的人力、物力开支以及时间耗费,故这种程序应该予以采纳。
曾任德国联邦宪法法院首席法官的Ernst Benda在他的理性、妥协的“中道”(Mittelweg)理论中支出在上述两者的紧张关系中,一方面,如要最大限度地实现对人权的保障,则当发生紧急状态事件时,能实际有效处理事态的规定会丧失功能;反之,如制作紧急体制已完全满足现实的要求,则会是法治国家和民主的保障陷入绝地,因此,为了建立有效且无害的制度,使上述(极端对立的)两条道路之间不形成冲突,就需要讲实际有效性和防止滥用权力中两种观点至于同样的地位加以考虑。⑿ 我认为,这次事件及其所延伸的紧急状态下的行政强制行为中存在着过多“过火”现象,如何把握中道,如何做到行政行为合法性、正当性和必要性的完美统一,如何最大限度地在保障社会集体(公共)利益的同时,最小程度地侵犯公民的私权利?如何做到始终保证行政相对人的地位平等?“中道”之忧由此展开。和同学做了比较充分的商讨和论证,觉得给予行政强制以原则上的指导(虽不能治本)可以一定程度上限制行政公权力的滥用。紧急状态下行政强制行为应遵循下属基本准则:
1.法定原则。行政强制必须有法律依据,且必须按照法定的程序实施。⒀ “越是危急时刻,越需要民意机关发挥作用。” 随着非典疫情的扩散,人大作为民意机关,应当充分发挥作用,这既有助于确认政府行为的合法性,也是体现人大权威性与实现法治原则的要求。首先,人大应当通过授权立法确认政府强制体检与隔离的权力。在疫情迅速扩散时,采取隔离与强制体检等措施对人身自由进行限制显属必要。但是,同样是隔离,是否经过立法机关授权,其正当性截然不同。目前,政府的限制性措施基本上完全出自行政自由裁量,“红头文件”满天飞,立法机关几乎置身事外。这些“红头文件”中,有些固然是出于健康与安全的考虑,有些则令人怀疑是借“非典”而滥用职权。这些既无益于人民身体健康,还危及其他基本权利,更会遭致国内外的普遍质疑。⒁ 在对公民权利进行限制和对财产权进行征用时,一定要有明确的法律根据。⒂ 我国传染病防治法第24条所规定的隔离仅仅针对患者,而且是“医疗隔离”,而防治非典所采取的措施则包括对“接触者”隔离、疫情居民区的“生活隔离”,以及其他场所的强制体检等。为了明确对上述自由与权利进行限制的合法性,有必要通过正式授权,确认隔离与检查的正当范围,防止有关部门滥用权力。
2.公平、公开原则。这体现在行政强制程序方面的规定。信息及时和公开,充分说明强制措施的法理依据和客观必要性,就有利于对群众进行宣传教育,减少不必要的干扰,迅速建立紧急状态下的法律秩序。
3.权衡裁量原则。在行使行政强制之前,行政机关应对必要性和利弊作出衡量,是行政机关作出要不要行使行政强制措施,作出此种或彼种措施的决定(这在隔离措施中体现得较为明显)。
4.适当比例原则。在应急状态下采用这一原则的时侯,合理的度和衡量标准也要符合紧急状态时期的形势和客观条件,而不能简单地根据正常状态下的标准来衡量,也不可采用绝对等量的公式为标准,必须允许一定的公差度,以避免出现因为担心超过必要的界限而放弃应当履行的职责,从而造成更大危害后果的现象。⒃ 必须兼顾公共利益和公民利益,符合法律规定的目的,不得超过合理的必要的限度,采取必要的方式,最小程度地损害当事人的权益。坚决抵制借紧急状态之名恣意行使行政权的现象。
5.适时执行原则。突发事件的性质和可能带来的紧迫后果要求政府部门在采取必要的应对措施时必须要考虑形势的急迫性和应对措施的及时性。紧急状态下对于政府的决策和适用法律的力度都有特殊的要求。
6.救济原则。紧急状态下的行政强制措施容易给公民、法人(主要是企业)的合法权益造成损害,必须有法律途径予以救济。因此应当作出规定,公民、法人或者其他组织的合法权益因行政强制而受到损害的,可以向人民法院提起诉讼,并可以依法提出赔偿要求。⒄ 这一原则涉及行政强制措施的可诉性问题,本文下节将补充论述。

四 补论(权利救济)

“有权利必有救济。”本文所论述的诸强制行为必然需要适用法律救济。SARS下的一系列强制措施,包括预防性的、控制性的和治疗性的等等,特别是大家所熟悉的一种常用措施,如“隔离”。这些措施有的是纯医疗技术性的,但大多属于行政强制措施行为,无疑带有法律属性。虽然绝大多数人对这种强制措施是配合的,但是也出现了许多违背、阻碍的现象。此时是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢?一般观点认为我国的行政复议法和行政诉讼法早已解决了这一问题:这两法都明文规定,公民、法人或者其他组织,对于行政主体所实施的行政强制措施不服的,有权申请复议或者提起诉讼。但对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济,与对于一般行政强制措施的法律救济应该有所不同(主要体现在程序上)。其实紧急状态下的强制措施的可诉性尚待进一步研究。
行政强制措施的可诉性,不是从静态的角度和一般意义上讲行政强制措施是否可诉,而是从理论上和实务的、动态的角度分析,满足了什么条件的行政强制措施,可以达到法院受理的条件。因此,我们可以这样理解:《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入法院受理行政案件的范围,并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体行政强制措施是否具有可诉性,还取决于该行政强制措施是否达到了其自身的独立性和成熟性,取决于它与行政相对人权益的关系。⒅
行政强制措施的独立性和成熟性,是指行政强制措施作为一个独立的具体行政行为是否已经成立,而行政强制措施与行政相对人权益的关系则是指法律上的利害关系,即行政强制措施的采取是否影响或可能影响行政相对人的合法权益。⒆ 从一般意义上讲,具有独立性和成熟性,并影响或可能影响行政相对人权益的行政强制措施,就具有可诉性。具体讲,需要区别不同形态的行政强制措施,并分别加以分析。就行政即时强制措施而言,由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动,实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性,显然也同行政相对人有利害关系,因此它具有可诉性。⒇ 行政机关采取了行政强制措施以后,或因不存在违法行为,或因虽有违法行为,但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件,因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为,而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施,恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了,也确实给相对人的权益造成了影响,甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在,也没有其他具体行政行为可依附,而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为,其对相对人权益的影响也是独立和直接的,因而这种行政强制措施达到了法院受理的成熟性,当然具有可诉性,我认为本文所讨论的抗击SARS过程中的诸强制措施符合可诉性的实质要件,具有可诉性。除此之外,有些救济手段也值得采用:
(一)申请复议撤销强制措施。行政相对人有申辩和申请复议的机会,这是法律赋予行政相对人的基本权利。(本人觉得鉴于考虑行政管理的效率和司法的经济原则故应对申请复议的时间作适当限制。)
(二)合理的行政强制司法审查。人民法院(各级)受理行政机关(各级)申请执行的其具体行政强制行为。法院应出于紧急状态考虑迅速组成行政审判庭对这一具体行为进行合法性的审查,并就是否予以批准做出裁定。(21) (本人不成熟的观点认为法院应考虑如下事项:①是否缺乏事实根据;②是否违法;③是否有严重违反行政相对人权益的违宪行为;④是否必要。)
(三)金钱补救措施。行政相对人可以基于民事侵权和赔偿的通则对个人进行起诉要求金钱上的救济对政府进行起诉要求补救的最常见的理由是要求因违反法定义务或渎职的赔偿。(22)
行政强制是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。这次SARS疫情,对于所有以法律为业的人都值得反思。它让我们看到了现存法律体系应对紧急状态的手足无措,看到了各不同法律性文件在相互衔接上的不严谨,更看到了法律对于社会生活调控作用的局限性。在此紧急情况SARS过后但是,在此过程中,同样存在很多借依法行政之名而侵犯行政相对人合法权益的行为,而且其行为多少带有某种运动的痕迹,而且遗留了很多的法律问题同样慎重对待和处理,事实上此次事件已成为法律职业者推动新一轮法制建设的契机。(23) 让我们这些法律人所欣喜的是,法律从以往的紧急状态中的不作为逐渐变得有所作为,尽管这个转变的程度仍然是有限的,但是毕竟标志着一个新的开始。

新疆维吾尔自治区成品油市场管理暂行办法

新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区成品油市场管理暂行办法
  【时 效 性】有效
  【颁布机关】新疆维吾尔自治区人民政府
  【颁布日期】1996/09/02
  【实施日期】1996/09/02
  【内容分类】外贸
  【发布文号】新政发97号
  【备  注】经自治区人民政府同意 1996年9月2日自治区经贸委、工商局、新疆军区后勤部新经贸商字[1996]214号发布施行 根据1997年11月20日自治区人民政府新政发[1997]97号文修订 根据2002年5月20日《新疆维吾尔自治区人民政府关于废止修订部分自治区政府规章的决定》修正
  【正  文】新疆维吾尔自治区成品油市场管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 成品油是关系国计民生的战略性物资和特殊商品。为加强成品油市场管理,规范流通秩序,保护消费者的合法权益,促进成品油市场健康发展,根据国家《成品油市场管理暂行办法》以及新疆维吾尔自治区人民政府有关规定,结合我区实际,制定本办法。
第二条 本办法所指“成品油”,包括汽油、柴油、灯用煤油、航空煤油、石脑油和燃料油。
第三条 本办法适用于有成品油经营业务的批发企业,加油站和零售网点,及具有成品油进出口经营权的外贸企业。
第二章 经营资格及认定
第四条 成品油经营企业在符合《公司法》规定的同时,还必须具备下列基本条件:
(一)成品油批发企业
1.有经营成品油的管理能力和技术力量及符合国家规定的消防安全设施;
2.有一定规模的注册资本(注册资金在200万元以上)和与现有经营规模基本相适应的流动资金;
3.有符合国家标准并与经营规模相适应的成品油储罐、铁路或公路专业运输车辆;
4.有稳定的成品油资源供应和销售渠道。
(二)加油站和零售网点
l.加油站设置必须符合国家标准GB550156-92《小型石油库及汽车加油站设计规范》的要求;
2.加油站及零售网点的建设布局符合当地地、州、市级以上政府(行署)的规划要求,各项手续完备,经营设施符合国家有关质量、计量、环保、消防、技术规范等政策法规要求;
3.加油站有稳定的成品油供应渠道;
4.从业人员及规章制度符合经营成品油的技术要求;
5.加油站和零售网点逐步实行代销制。
第五条 从事成品油进出口以及代理业务的外贸企业必须经外经贸部批准有成品油经营权,边境贸易企业必须经自治区外经贸厅批准有成品油经营权。
第六条 各级党、政、军机关一律不得从事成品油经营业务。
第七条 为统一全区的成品油市场经营渠道,区内成品油市场的批发业务由自治区石油公司和各地、州、市、县石油公司经营,兵团系统内的成品油批发业务由兵团石油公司和各师(局)、团石油公司经营;生产企业及所属“三产”部门不得直接向区内市场批发、零售成品油,包括向企业自办或联营的加油站和零售网点直接供应成品油;按计划下达的直供油和自用油均不得进入区内市场销售。
对区外成品油市场销售,由自治区石油公司、新疆石油管理局、乌鲁木齐石化总厂、独山子石化总厂承担。
第八条 申请新成立成品油经营业务的企业,按下列程序办理:
(一)自治区所属的各级批发企业,须经自治区经贸委会同同级工商行政管理部门审查批准后,方可持批准文件办理申请立项等有关审批手续,再到当地工商行政管理部门按《公司法》的有关规定办理登记注册手续;
(二)中央部门直属企业和外省、市设在我区的经营成品油的批发企业(含有成品油经营项目的企业),须持国家经贸委、国家工商局或省、自治区、直辖市经贸委(经委、计经委)会同工商局批准文件,经自治区经贸委会同同级工商行政管理部门审查批准后,方可持批准文件办理申请立项等有关审批手续,再到当地工商行政主管部门办理登记注册手续;
(三)凡新建或改建、扩建加油站及零售网点,经地州市级经贸委(经委、计经委)会同同级工商行政管理部门审查批准后,方可办理申请立项等各种有关审批手续,再由工商行政管理部门登记注册或办理变更登记;
(四)未经自治区经贸委、工商局或地州市级经贸委(经委、计经委)、工商局批准,未在工商行政管理机关依法领取营业执照的企业或单位,不得从事成品油的经营;
(五)兵团系统的各级成品油批发企业,须经兵团计经委初审,加油站和零售网点须经各师(局)计经委初审,再按本条第一、三项程序办理。
第九条 凡在我区境内申请成立面向社会经营成品油的中国人民解放军(武警部队)所属企业,必须按规定经军区(武警部队)后勤部生产管理部门办理“三证”(军办企业设立批准书、军办企业法定代表人审批书、企业财务主管人员合格证书)后,按第七、八条有关规定办理审批和登记手续。
第三章 经营行为
第十条 对中国人民解放军(武警部队)、民航、兵团等直供用户实行直供的成品油,只能在系统内自用,不准在系统外销售。
第十一条 新疆石油管理局、乌鲁木齐石化总厂、独山子石化总厂、自治区石油公司和兵团石油公司,要根据自治区计委会同自治区经贸委核定的经销量进行销售。
生产企业的“三产”部门、地方小炼厂生产加工的成品油,产品质量要达到国家统一标准,由石油公司系统收购,不得自销。
第十二条 外商投资企业从事成品油批发、零售业务的,按照国家有关规定执行。
第十三条 来料加工的成品油及保税区内的成品油,未按规定办理正式进口手续的,不得在区内销售。
第十四条 加油站和零售网点不得从事成品油的批发业务;不得从自治区和兵团各级石油公司以外无区内成品油经营业务的单位购进或代销油品(兵团各级石油公司只能向兵团系统内供油);批发单位不得向无证经营单位销售或委托销售油品。
成品油批发企业根据产销衔接计划逐月与生产企业和用户签订供需合同;加油站、零售网点按规定的供应系统与所在地的成品油批发企业签订供货合同。
第十五条 所有成品油经营单位应依法经营,严格执行国家有关价格、计量、环保、质量、税收方面的法律、法规和政策规定,并自觉接受有关行政管理机关的检查。
第十六条 严厉打击油品走私、贩私活动,禁止经营走私、贩私油品。
第十七条 外贸企业未经外经贸部批准,边境贸易企业未经自治区外经贸厅批准,不得从事成品油的进口和代理业务。
第十八条 中国人民解放军(武警部队)生产经营系统经批准对外经营成品油的单位,不得使用军队番号、代号或与军队有关的名称和标志经营成品油。
第十九条 成品油经营企业必须执行国家及自治区有关消防安全管理规定,建立健全消防安全管理组织和制度,设置必备消防设施,制订应急灭火预案,并取得公安消防监督机构核发的《易燃易爆化学物品消防安全许可证》。
第二十条 经营单位要严格执行国家和自治区制订的资源配置计划和价格政策;按国家和自治区规定的价格挂牌销售;营业证照不得租借、转让,经营单位不得搞租赁经营。
第二十一条 批发单位的最低库存量不得低于年经营量(按上一年经销总量计算)的10%。
第四章 市场管理
第二十二条 成品油市场管理由各级经贸委(经委、计经委)、工商行政管理部门负责。其主要职责是:
(一)贯彻实施国家和自治区关于成品油市场管理的政策规定;
(二)审批成品油经营单位的设立;
(三)参与资源配置;
(四)统一规划成品油市场布局;
(五)调查研究区内外成品油市场供求变化情况,协调解决成品油市场运行中的有关问题;
(六)指导成品油流通协会工作;
(七)建立联合检查制度。根据市场运行情况,定期或不定期地组织技术监督、税务、物价、环保、消防等部门对经营单位进行联合检查;
(八)对违反本办法的行为,依据有关法律、法规和政策协调有关职能管理机构进行处理。
第二十三条 经营成品油的企业和单位,应于每年11月1日至12月31日按第八条规定由经营资格认定单位进行成品油经营资格复审。复审合格的持审查意见到工商行政管理机关办理年检。复审不合格或年检期间不能提供复审意见的,由工商行政管理机关取消其成品油经营项目。
第二十四条 各级技术监督、税务、物价、环保、消防、海关、工商行政管理、城建和土地等管理部门,应当依照法律、法规和政策规定,在各自的职责范围内对经营单位进行日常监督检查。
第二十五条 中国人民解放军(武警部队)经批准对社会经营成品油的企业和单位,其经营业务的问题要接受地方各级行政管理部门的监督、管理。所属军用油料库站的正常管理由其直接上级主管部门负责,如遇经营方面的问题,地方行政管理部门要与新疆军区及其他驻疆部队(武警部队)后勤业务部门共同处理。
第五章 处 罚
第二十六条 违反安全、消防、物价、环保、税收、计量、质量、海关、工商行政等国家和自治区有关管理规定的,由有关职能管理机构按有关规定进行处理。
有关职能管理机构的罚没款按规定上交地方财政;对同一违法行为有关职能管理机构不得重复处罚。
第二十七条 违反第十条、十一条、十四条规定的,由工商行政管理部门依照国家有关法律、法规、规章予以处罚。
第二十八条 违反第十三、十六条规定的,由工商行政管理部门和海关按有关规定进行处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十九条 违反第十八条规定,使用未经核准登记的注册企业名称的,由工商行政管理机关依照《企业名称登记管理规定》第二十六条之规定予以处罚;违反第十九条规定,由公安机关依照有关消防法规的规定予以处罚。
第三十条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十一条 有关行政管理部门的工作人员不得利用职权谋取私利,不得营私舞弊,违反有关规定的由其所在单位或上级主管部门给予批评或行政处分,其行为使经营者合法权益受到损害的,按照《中华人民共和国赔偿法》进行赔偿,构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十二条 本办法由自治区经贸委负责解释并组织实施。
第三十三条 自治区以前制定的有关成品油经营管理的规定与本办法不符的,以本办法为准。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。

自治区人民政府


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