关于中华人民共和国和塞拉勒窝内共和国建立外交关系的公报
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关于中华人民共和国和塞拉勒窝内共和国建立外交关系的公报
关于中华人民共和国和塞拉勒窝内共和国建立外交关系的公报
（签订日期１９７１年７月２９日）
中华人民共和国政府和塞拉勒窝内共和国政府，根据两国人民的利益和愿望决定自即日起建立大使级外交关系。
中国政府和人民坚决支持塞拉勒窝内共和国政府和人民反对帝国主义和新、老殖民主义，维护民族独立和国家主权的斗争。
塞拉勒窝内政府承认中华人民共和国政府是代表全中国人民的唯一合法政府。
两国政府同意在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的原则基础上，发展两国之间的外交、友好和合作关系。
中华人民共和国 塞拉勒窝内共和国
外交部代部长 外 交 部 长
姬 鹏 飞 索洛蒙·阿塔纳修斯·詹姆斯·普拉特
（签字） （签字）
一九七一年七月二十九日于北京
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《物权法》背景下的房屋拆迁法律制度探析
党世强
纵观城市发展史，可以说没有拆迁就没有城市的发展。千百年来，城市都是在建设-拆迁-建设的循环往复中前进发展。城市建设离不开拆迁，这是城市新陈代谢的需要。房屋拆迁关系到公民财产权的自由、限制和保护，因而众人关注，以《城市房屋拆迁管理条例》为主要体系建立起来的拆迁模式存在越来越多的诟病。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对房屋拆迁的模式进行了全新的定位与规制。在《物权法》中明确规定了对公民私有财产权的保护，堪称法治与民权的进步。近几年来城市房屋拆迁纠纷不断，侵犯公民合法财产的事件也时有发生。而其中备受关注的对公民财产征收、征用的程序及补偿问题由于“重庆钉子户”事件的发生则更加凸显。本文在分析拆迁的含义及其拆迁行为的法律性质的基础上，就现行《物权法》及其相关法律法规中关于房屋拆迁存在的立法缺陷进行深入、细致的分析，并提出立法完善建议，以期对这一关系社会广大群体利益的民生问题得以走向成熟、完善。
一、 拆迁的含义及我国现行法律规定
（一）拆迁的含义
所谓拆迁，是指拆除原有的建筑物，居民迁移到别处 。由此可见拆迁包含两层意思：一是房屋的拆除，二是人的迁移。在生活中存在两类拆迁情形，一类是当事人在领取建设规划许可证后，自行将原有建筑物拆除，建造新的建筑物；另一类是一方当事人领取拆迁许可证后，将另一方当事人的建筑物拆除，将另一方当事人迁移到别处并进行补偿安置。其主要区别在于：前一类拆迁不涉及补偿安置，而后一类则应对当事人进行补偿安置。我们通常所说的拆迁是指第二类拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”即《拆迁条例》中所说的拆迁也是指第二类拆迁。本文中所称拆迁，亦是指第二类拆迁。拆迁改变了房屋的所有权，拆迁的实质是征收。人们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，尔后将该房屋拆除 。
（二）关于拆迁问题的相关法律规定
长期以来我国在城市房屋拆迁过程中一直沿用《城市房屋拆迁管理条例》，其中最大的诟病是对于征收方式上没有区分政府征收行为与开发商的商业拆迁行为，以至于被拆迁人的切身利益得不到有效的保护。《物权法》的出台将无疑将使《城市房屋拆迁管理条例》中所确定的城镇房屋拆迁模式将得到新的审视与修正。最终使得政府的行政征收行为与开发商的商业拆迁行为得以区分并适用不同的规则与标准。前者恪守公共利益原则，后者则贯彻契约自由的精神。如此则将有利于被拆迁人合法权益的保护及社会的和谐。
《物权法》中涉及房屋拆迁的有关征收或征用法律规范主要有第四十二条、四十三条、四十四条和一百四十八。第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。第四十三条规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
二、拆迁行为的法律性质解析
关于城市房屋拆迁行为的法律性质，在理论界与实务界备受争议。传统观点认为拆迁行为是在政府主导下的行政行为。这一观点被大多数学者和司法界人士所认同，以此为理论支撑和指导的房屋拆迁行为便为政府的单方法律行为，房屋拆迁相对人的异议权得不到相应的保障，由此而导致的其合法权益屡屡受到侵犯。下文中将在分析对这一行为性质传统认识的基础上对其进行重新定位，力求更为准确的把握房屋拆迁行为的法律性质，以此指导房屋拆迁行为的相关立法及司法实务。
（一）拆迁行为的行政性
传统观点认为拆迁涉及的是行政法律关系。要弄清楚拆迁所涉及的法律关系，必须分析被拆迁人和行政管理机关的关系。我们知道，拆迁人在拆迁房屋之前，首先要对建设项目报批，有偿购买国有土地使用权，也就是向政府交付土地出让金。拆迁人只有在获得土地使用权之后，才能进行项目开发。但假如拆迁人不能和被拆迁人达成协议，后者不愿搬走的话，由于拆迁人并不具有行政机关的强制力，土地使用权也就变成废纸一张。所以，政府在出让土地以后，必须以其行政权保证拆迁得以顺利进行。房屋拆迁的程序是由法规、地方规章规定的，拆迁申请的内容需要政府审批，拆迁补偿的标准要由政府制定，争议的裁定由政府作出，实施作业由政府指定的单位负责，或者干脆由政府设立的公司或"拆迁办"完成。对于拒不配合的被拆迁人由行政机关如公安局等采取强制措施。整个过程都以政府的行政强制力为后盾的。最为重要、也是最为关键的是，拆迁是政府转让土地的直接后果，是行政行为所追求的后果。实际上不管被拆迁人愿意不愿意，最终被拆是肯定的。在拆迁过程中，拆迁人是作为行政机关的代理人身份出现的。所以我们只能认为，这个不平等的、以行政法规为依据的法律关系是行政法律关系。所谓行政法律关系，是指由行政法所调整的具有行政权利义务内容的行政关系。行政法律关系的突出特点是它的不平等性。这种不平等性使被拆迁人的应得利益得不到保障，被拆迁人的权益得不到公正、合理的对待，由此而使其成为“推土机”前的弱势群体，面对强大的国家机器只能忍气吞声。
（二）拆迁行为性质的重新定位
《城市房屋拆迁管理条例》第 13 条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”最高人民法院法复[1996]12 号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”虽然拆迁协议离民法和合同法规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远，因而不属于完整意义上的民事合同。但是只有恢复房屋拆迁补偿安置协议的民事法律属性，才有利于平等地保护拆迁当事人的合法权益，保障双方当事人利益最大化的实现。因而对于房屋拆迁的法律性质归属应定位于民事行为更为合理，更加符合公平、公正的基本法律原则。
三、《物权法》确定的拆迁模式及其意义
《物权法》立法进程中对于拆迁条款归入征收范畴的调整，既符合城市房屋拆迁行为的本质属性，也是从形式法治向实质法治转变的根本要求和必然产物。因此，《物权法》对拆迁条款的重新定位调整实质上是体现宪法基本理念并具体实施宪法财产征收条款的重要举措，具有非常积极的宪法意义。同时，《物权法》拆迁条款的重新定位，直接为调整《城市房屋拆迁管理条例》提供了法律依据，也为解决现行城市房屋拆迁制度的症结揭示了制度拓展的空间，体现了《物权法》立法对社会热议的拆迁问题的及时回应。《物权法》使房屋拆迁体系趋于完善。在《物权法》实施以前，拆迁工作的主要法律依据是根据国务院于2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，没有足够深的法律渊源作为法律支撑，并且《城市房屋拆迁管理条例》与宪法关于保护公民私有财产的立法原则不相匹配，同时与《立法法》、《民法通则》等其他部门法法理上相抵触，导致了拆迁工作在行使其行政权的过程中遭遇抵触。《物权法》的出台赋予了拆迁工作新的法律意义，从法律的根源上解决了拆迁过程中法律意识形态问题，同时《物权法》也与其他部门法相配套，提高了拆迁工作的法律地位，增强了拆迁工作的合法性，使拆迁的法律体系上下一致，并行不悖。
四、《物权法》对房屋拆迁制度的设计缺陷
（一）公共利益的界定标准不明确
我国台湾学者陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。现实生活中， 正由于公共利益概念的模糊和不确定性， 往往成为政府滥用权力的一个借口， 甚至在政企不分的情况下，政府及其公务人员把企业利益说成公共利益糊弄老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。而事实上，对公共利益的解释在行政机关那里已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前， 相对人变得很无奈。而且即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，相对人也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。他们有的忍气吞声， 有的以暴力反击， 有的采取自焚等极端的方式来抗议。由此引发政府公信力下降和社会不稳定等一系列问题。而实际上，公共利益是为了保证私人利益的最大化而存在的。公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。”每个人都是其自身利益的最佳判断者，都有权利追求自身利益最大化的自由。因此，人们才从理性的角度选择了公共利益，并且为了维护公共利益而选择了公共权力。从这一角度来讲， 公共利益构成了公共权力行使的道德基础和伦理基础。因此笔者认为， 有必要对公共利益作出相对明确的界定。
《物权法》规定，出于社会公共利益需要可以征收私人财产，但是并没有具体列举哪些叫社会公共利益需要，也没有对社会公共利益需要的判定规定明确的程序。因此，目前物权法关于拆迁的内容在实践中如何运用还是十分笼统的，需要实务中逐步完善。
1、什么是公共利益
《物权法》第四十二条规定了为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。该条确立了一个原则是物的权利人只有在公共利益需要的前提下，才无条件的将物权转让给国家；对于非公共利益的商业拆迁，物的权利人可以自主决定是否转让自己的物权。这无疑是历史的巨大进步，但是该法未对公共利益进行界定，却是一个重要的遗憾，因为目前公共利益在有些情况下难以界定，征收属于公权力而不界定公共利益就无法实现立法目的，将严重侵犯物的权利人合法利益。
2、谁来界定公共利益
《物权法》没有界定公共利益，今后的公共利益界定或者由立法部门对《物权法》进行修订或者司法部门根据《物权法》的适用情况制定司法解释。但这两种都面临一个严重的滞后性，不能有效的维护权利人的合法权益。比较可靠的是法院在审理案件中依据《物权法》的规定及案件情况及时界定公共利益了，这符合实际情况，但这需要法院具有很高的中立性，不能被任何力量干扰，公正的行使司法审查裁判权。
（二）由城市房屋拆迁原则所体现的相关立法精神很难保护动迁户的合法利益。
一部法律的制定必然有相应的法律原则作为指导，立法指导原则在一定程度上体现了这部法律的立法目的与根本。因而关于房屋拆迁的有关法律法规，其立法指导思想与立法原则对于这部法律所体现的基本价值取向具有十分重要的意义。我国城市房屋拆迁的原则有“符合城市规划的原则；有利于城市旧区改造和生态环境改造的原则；保护文物古迹的原则”，而没有保证被拆迁人合法利益得到合理补偿的原则。《物权法》中也没有涉及房屋拆迁对被拆迁人的财产平等保护原则，处处体现了国家利益和社会经济建设的效率优先的原则而忽视了立法所追求的公平、正义、合理的理念。
（三）法律规定的拆迁程序中过于强调政府管理部门的行政权而忽视了群众的参与权，特别是与拆迁休戚相关的被拆迁者，使得本就无力的程序更是化为乌有。
无论从《城市房屋拆迁管理条例》还是《物权法》的相关规定来看，都没有关于被拆迁人的参与权的规定。绝对的权力导致绝对的腐败。要减少拆迁腐败，最主要的方法就是要扩大人民群众特别是拆迁户的参与权。被拆迁房屋的价格评估必须走市场的道路，由中立的价格评估事务所进行。评估机构应当在有政府代表、拆迁户代表的参与下，公开进行听证做出评估，而不应由少数人说了算。
五、房屋拆迁制度的立法完善建议
（一）城市房屋拆迁的公共利益标准须加以明确
就社会发展的现实来看，将商业利益的开发简单地界定为不属于公共利益，似乎矫枉过正，我们可以想象，如果将商业开发均界定为非公共利益，必然会产生城市发展受阻，拆迁补偿难以公平进行的局面，进而可能影响社会经济的发展。由此可以看出，《城市房屋拆迁条例》的修改，除了要符合《物权法》和《房地产管理法》的规定外，更需要规定什么情况属于为了公共利益进行拆迁补偿？如果发生争议，公共利益的认定程序如何？笔者个人认为，最起码应该从以下几个方面，确定公共利益：其一，国家因修建铁路、公路、医院、学校公共娱乐场所、绿地等为全体居民利益而征收房屋的，属于为公共利益。其二，公共利益并不一定完全表现为国家利益和单一领域的利益。如果国家利益产生了损害国家的行为，或者单一领域的利益影响了更大领域的发展，不应认定为公共利益；相反，如果局部利益符合整体发展，应该认定为符合公共利益。其三，符合城市总体规划，符合城市发展，不存在重复性建设，能够为城市带来较大的经济效益，国家可以在一定时间内向居民公布，并据此以符合公共利益征收。其四，公共利益不能简单地理解为居民做好事、做善事。许多公共利益的视线，对于部分个体而言，可能存在着一定的伤害，判断是否符合公共利益，关键是是否符合公共，而只有在符合公众利益的前提下，才能考虑平衡个体差异。其五，赋予法官最终确定是否属于公共利益的权利。主要赋予法官依职权在审理涉及公共利益的案件中，有权确定调查对象和调查群体，并以据调查结果作出最终的判决。
这样一来，可以在一定程度上区分商业利益和公共利益，既保证了城市建设的需要，又保护了居民的利益；既维护了一定程度上商业开发过程中大多数人的利益，又充分保护了居民行使权力，从而制订出即符合《宪法》、《物权法》公共利益的规定，又从现实社会保证法律促进市场经济的进一步发展。
（二）切实保护拆迁期间的被拆迁人的利益
江苏省徐州市人民政府
徐州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法
徐州市人民政府令
第83号
第一条 为加强城市管理，建立“精简、统一、效能”的城市管理体制，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）是本办法的实施机关，行使相对集中的行政处罚权，查处违法行为，并对作出的行政处罚行为承担法律责任。
市执法局设立直属执法大队和督察大队；在鼓楼区、云龙区、泉山区、九里区以及徐州经济开发区、城南开发区、云龙湖风景区设立行政执法分局。市执法局直属大队以市执法局的名义，在市政府指定的道路、广场等范围内行使相对集中的行政处罚权；各行政执法分局设一个执法大队，以市执法局的名义，在所在区域行使相对集中的行政处罚权。
第三条 各行政执法分局受市执法局领导，日常执法工作可以由所在区政府和开发区、风景区管理机构安排使用。
第四条 城市管理行政执法应当以纠正违法行为，维护城市公共秩序为目的，坚持依法行使职权，公正、文明执法，坚持处罚与教育相结合的原则。
第五条 必要时，经市人民政府批准，市执法局可以将集中行使的行政处罚权委托给具备《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定条件的组织在限定的区域内行使。
第二章 市容环境卫生管理
第六条 建筑物、构筑物外形不洁，墙面脏污、残缺不整的，责令限期改正；逾期未改正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款。
第七条 责任单位未按《徐州市城市市容和环境卫生管理条例》第二十一条的规定对责任区域清扫保洁的，责令限期改正；逾期未改正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款。
第八条 有下列行为之一的，责令改正，限期清（拆）除，并处以五十元以上二百元以下罚款：
（一）擅自在城市建筑物、构筑物、树木及其他设施上涂写、刻画、张贴广告或者其他宣传品的；
（二）擅自设置横幅、条幅、布幔、充气拱门、气球等宣传品的；
（三）广告、宣传品破旧、损毁没有及时清除、修复的；
（四）在市区主次干道两侧临街建筑物的阳台、平台、外走廊等堆放杂物露出护栏或者吊挂有碍市容物品的；
（五）在城市道路树木或者公共设施上晾晒衣物、吊挂有碍市容物品的。
查处前款第一项违法行为，可依法采取先行登记保存从事违法行为的有关证据，经查证属实的，在七日内作出处理决定，并书面通知电信经营企业，中止违法行为人公布的通信服务业务。
第九条 单位或者个人在城市道路两侧、广场及其周围、开发区、风景区等区域未经批准设置户外广告设施的，责令限期改正，并对设置单位按工程造价的百分之三至百分之十五处以罚款；对设置个人处以二百元以上五百元以下罚款。
第十条 有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，处以一百元以上五百元以下罚款：
（一）未经批准设置夜景灯饰的；
（二）擅自迁移、拆除夜景灯饰的；
（三）未在规定时间开闭夜景灯饰的；
（四）夜景灯饰损毁未在规定期限内修复的。
第十一条 在城市主次干道两侧占道设置或者临街墙体离地面二米以内设置空调压缩机和排气扇的，责令其改正，并处以一百元以上五百元以下罚款。
第十二条 有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）未经批准设置临时农贸市场或者摊点群的，处以一百元以上一千元以下罚款；
（二）擅自占用城市道路和其他公共场地摆设摊点的，处以五十元以上一百元以下罚款。
第十三条 在居民小区楼房、楼道、公共场地堆放杂物的，责令限期清理；逾期未清理的，处以五十元以下罚款。
第十四条 在公共广场有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）故意损毁公共设施的，责令赔偿，并处以一百元以上五百元以下罚款；
（二）从事算卦、看相等迷信活动的，处以一百元以上二百元以下罚款；
（三）擅自卖艺、兜售物品的，处以一百元以上五百元以下罚款；
（四）惊扰、捕捉、伤害广场鸽的，处以一百元以下罚款。
第十五条 随地吐痰、便溺，乱扔瓜皮、果核、纸屑、烟头等废弃物的，责令改正，并处以十元以下罚款。
第十六条 有下列行为之一的，责令改正，并处以十元以上一百元以下罚款：
（一）向路面、场地洒泼、倾倒污水、泔汁、炉灰，丢弃废食具及其他废弃物的；
（二）将垃圾扫进下水道或者向下水道内倾倒、丢弃垃圾、废弃物的；
（三）冲洗车辆污染路面的；（四）店铺、摊点经营者未保持划定范围内清洁卫生的。
第十七条 有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）单位和个人不按规定倾倒生活垃圾的，对单位处以五百元以上一千元以下罚款；对个人处以五十元以上一百元以下罚款；
（二）工程建设单位不按规定处理建筑垃圾的，处以五百元以上一千元以下罚款，对擅自经营建筑垃圾处理活动的，处以一千元以上五千元以下罚款；
（三）环境卫生专业清运单位不按规定清运垃圾的，责令限期改正；逾期未改正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款；
（四）将有毒有害垃圾倒入生活垃圾容器或者随意排放、丢弃的，处以五百元以上一千元以下罚款；
（五）不及时清运垃圾、粪便，或者化粪池不及时清理、疏通造成外溢的，对产权单位处以五百元以上五千元以下罚款。
第十八条 有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）运输液体、垃圾及煤炭、水泥、黄沙等散装货物不作密封、包扎、覆盖造成撒漏，污染道路的，按污染面积处以每平方米五元以上十元以下罚款；
（二）机动车带泥在市区行驶污染路面的，处以五十元以上五百元以下的罚款；
（三）畜力车违章进入市区或者进入市区不按指定道路行驶、撒漏粪便等污物的，处以十元以上一百元以下罚款。
第十九条 在城市河道保护范围内，有下列行为之一的，责令改正，并可处以五十元以上五百元以下罚款：
（一）向河道内及堤岸倾倒垃圾、粪便及其他废弃物的；
（二）在河道内洗刷马桶、痰盂、油类容器、腐臭物品、机具污染水体的；
（三）擅自向河道排放生活污水的；
（四）向河道排放屠宰畜禽及水产品污水污物的。
第二十条 施工单位有下列行为之一的，责令改正，并处以五百元以上一千元以下罚款：
（一）临街建筑工地未设置围墙或者未用围布遮挡的；
（二）施工工地出入口道路未按规定硬化的；
（三）疏浚、整修作业产生的渣土、污物、树枝等未及时清运和施工结束后未及时清理场地的；
（四）施工现场污水污泥外溢的。
第二十一条 有下列行为之一的，责令改正，并处以五百元以上五千元以下罚款：
（一）未按规定建设环境卫生设施的；
（二）擅自拆除、迁移和封闭环境卫生设施或者将环境卫生设施改作他用的；
（三）损毁环境卫生设施的。
第二十二条 擅自在市区内饲养鸡、鸭、鹅、猪等家禽、家畜的，责令改正，并按每只二十元处以罚款。
携带家犬进入广场等公共场所的，处以五十元以上二百元以下罚款。
第二十三条 责任单位或者责任人不按规定履行“门前三包”责任的，责令改正，对责任单位处以五百元以上一千元以下罚款；对责任人处以五十元以上一百元以下罚款。
第二十四条 其他影响市容和环境卫生的违法行为，由市执法局依照有关法律、法规、规章的规定处罚。
第三章 城市规划管理
第二十五条 单位和个人在城市道路两侧、广场周围及开发区、风景区等区域内有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）未经规划部门批准搭建建筑物、构筑物的，对单位按工程造价的百分之三到百分之十五处以罚款，对个人处以二百元以上五百元以下罚款；
（二）擅自在临街建筑物上开门、开窗的，对单位处以五百元以上二千元以下罚款，对个人处以二百元以上五百元以下罚款；
（三）擅自设置亭、棚的，对单位处以一千元以上三千元以下罚款，对个人处以一百元以上五百元以下罚款。
第二十六条 未经城市规划管理部门批准搭建建筑物、构筑物或者其他设施的，依《徐州市城市规划管理办法》第三十九条的规定应当拆除的，由市执法局限期拆除；逾期不拆除的，由市执法局依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除，费用由违法建筑行为人承担。
城市规划管理部门批准的建设工程，建设者未按批准的规划许可证建设的，由城市规划管理部门依法查处。
第四章 城市绿化管理
第二十七条 单位和个人有下列行为之一的，由市执法局按以下规定处罚：
（一）擅自占用城市绿地的，责令其恢复原状，并可按照造成的损失处三倍以上五倍以下罚款；
（二）未经城市绿化管理部门批准，在城市公共绿地及其外围二十米范围内开设商业、服务摊点的，责令其限期迁出或拆除，并处以一百元以上五百元以下罚款；逾期不迁出或拆除，按照每逾一日处五百元罚款；
（三）未按《徐州市城市绿化管理条例》第二十三条第一款规定报经批准，砍伐、移植树木的，责令其停工，并可以按照造成损失的三倍以上五倍以下罚款。
第二十八条 单位和个人有下列行为之一的，由市执法局责令其停止侵害，限期恢复原状，并处以十元以上五百元以下罚款：
（一）就树盖房或者围圈树木的；
（二）在绿地和道路两侧绿篱内非法设置营业摊点的；
（三）在草坪和花坛内堆积物料的；
（四）在绿地内乱倒垃圾和乱扔废弃物的；
（五）践踏草坪、损毁花坛和绿篱的；
（六）损坏城市绿化设施和攀折花木的；
（七）在树木上拴绳、钉钉、刻划和晾晒衣物的；
（八）在距树干外缘1.5米范围内堆积物料，建造房屋、围圈院墙，或者埋设排水、供水、供气、电缆等各种管线有碍树木生长的；
（九）其他有损城市绿化及其设施的行为。
第二十九条 本章规定的市执法局行使职权的范围是指除公园、单位和居民家庭庭院内之外的市区范围内，但对违反古树名木管理行为的处罚仍由市园林部门行使。
第五章 工商行政管理和环境保护管理
第三十条 对在城市道路、公共场所以及开发区、风景区区域内无合法固定经营场所的无照经营者，责令其停止经营活动，没收违法所得，并可以处五百元以下罚款。
第三十一条 未按核准的经营地点，在街面、道路、广场占道经营或店外经营的，责令改正；拒不改正的，扣留其用于违法经营的工具、物品，没收非法所得，并可处五十元以上一千元以下罚款。
第三十二条 违反噪声污染防治管理规定，有下列行为之一的，责令其改正，可以并处一百元以上一千元以下罚款：
（一）在商业经营活动中，使用广播喇叭或者采用其他方法发出高噪声招徕顾客的；
（二）在市区的机关、医院、学校、科研单位、住宅等噪声敏感建筑物集中区域内，使用广播喇叭或者在服务加工活动中产生噪声污染环境的。
第三十三条 违反大气污染管理规定，在人口集中地区和其他依法需特殊保护的区域内焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革等物质产生有毒有害烟尘和恶臭气体的，责令停止违法行为，处二百元以上二千元以下罚款。
第三十四条 夜间在噪声敏感建筑物集中区域进行禁止产生环境噪声污染的建筑施工作业的，责令改正，并可处一百元以上二千元以下罚款。
第三十五条 饮食服务业经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的油烟、污水对附近居民的居住环境造成污染的，责令改正，并可处五百元以上五千元以下罚款。
第六章 道路交通管理
第三十六条 未经批准或者未按批准文件规定的内容挖掘城市道路以及挖掘后未按规定的时间修复的，责令改正，并处以一千元以上一万元以下罚款。
第三十七条 未经批准占用城市道路或者未按批准文书规定的位置、面积、期限占用道路以及需要移动位置、扩大面积、延长时间未提前办理变更审批手续的，责令改正，并处以二百元以上五千元以下罚款。
第三十八条 在城市道路、公共场地上施工未设置明显标志及安全防护设施的，责令改正，并处以二百元以上二千元以下罚款。
第三十九条 未经批准占用城市道路和其他公共场地从事车辆维修的，责令改正，并可处以五百元以上一千元以下罚款。
第四十条 擅自占用道路和公共场地设置公共停车场、点的，责令改正，并处以五百元以上三千元以下罚款。
第四十一条 在城市道路路牙石以上人行道或者其他公共场地范围内，机动车和非机动车不按规定停放的，责令改正，并对非机动车驾驶人处五元以下罚款；对机动车驾驶员处五十元以下罚款；机动车和非机动车在慢车道、快车道未按规定停放的，由公安交通部门依法查处。
前款违法行为当事人不在现场或者拒不接受处理的，可锁定车轮或者拖曳车辆到指定地点，并及时告知当事人。
第七章 工作配合与协调
第四十二条 市规划、市政、环保、绿化、工商、公安等有关部门在办理相关行政审批手续后，应当按下列规定将审批结果抄告市执法局：
（一）在市区道路两侧和公共场所批准设置大型户外广告设施或者建造建筑物、构筑物；
（二）在市区设置临时市场和摊点群；
（三）在城市道路两侧和公共场所设置停车场（点）；
（四）占用、挖掘城市道路；
（五）在市区道路两侧及公共场所占用绿地；
（六）市政府规定应当抄告市执法局的其他事项。
对前款规定以外的事项，市有关部门认为需要市执法局知晓的，应当抄告市执法局；市执法局依法履行执法职责时，需要了解未规定抄告事项的，可向市有关部门查询，市有关部门应当予以配合，提供方便，并及时告知有关事项。
第四十三条 各相关部门在行政管理中发现违法行为属市执法局处罚范围的，应及时移送市执法局处理，市执法局作出处理后应将处理结果抄告相关部门备案；市执法局在执法过程中发现违法行为属相关部门处罚范围的，应及时移送有权部门处理，有权部门处理后，应将处理结果抄告市执法局备案。
第四十四条 市政府组织联席会议，定期召集由市政府法制办、执法局、规划、市政、环保、绿化、工商、公安等部门以及区政府、开发区、风景区负责人参加，通报执法情况，协调解决执法中的有关问题。
第四十五条 本办法规定的违法行为，市执法局在行使行政处罚权时，涉及当事人依法需要赔偿的，市执法局应移交相应部门依法处理。
第八章 责任与监督
第四十六条 同一违法行为违反本办法若干处罚规定的，由市执法局选择其中一项规定实施行政处罚。
第四十七条 市执法局行政执法人员必须经过培训合格后，领取由市政府颁发的行政执法证后方可上岗执法。
执法人员在执行公务时，应当统一着装，佩戴统一标志并出示执法证件。
第四十八条 市执法局行使行政处罚实行罚缴分离制度，统一使用财政部门监制的罚没票据，罚没收入全额上缴市财政。
第四十九条 市执法局应当建立健全行政执法人员的执法责任和评议考核等内部监督制度，提高行政执法水平和效率。
第五十条 公民、法人或者其他组织对市执法局作出的行政处罚决定不服的，可依法向市人民政府申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。
第五十一条 市执法局对城市管理相关部门的下列违法或者不当的行政行为应当告知其改正；逾期不纠正的，有权向市政府提出处理建议：
（一）对依法不应审批的事项审批的；
（二）审批事项不符合国家法律、法规、规章规定的；
（三）其他违反城市管理规定的审批行为。
第五十二条 单位或个人以暴力或者暴力相威胁的方式阻碍市执法局执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十三条 市执法局实施行政处罚，有下列情形之一的，根据情节轻重，对直接负责的主管人员和其他相关执法人员给予批评教育、调离岗位或行政处分；其中第二、三项情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）没有法定行政处罚依据处罚，擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定行政处罚程序对当事人实施行政处罚的；
（二）截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物的；
（三）行政执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。
第九章 附则
第五十四条 市执法局发现违法行为，应责令其立即改正或者限期改正；对拒不停止违法行为的，可以依法暂扣其从事违法行为所使用的工具和物品。
执法人员对暂扣的财物必须进行登记，开具清单，由当事人核对后签名。执法人员对暂扣的财物应当妥善保管，并及时报告有关负责人，依法作出处理。对违法暂扣财物造成损失的，应当依法赔偿。
第五十五条 本办法规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度所依据的法律、法规、规章修改的或者有新的规定的，从其规定。
第五十六条 本办法自2002年11月15日起施行。
党世强
纵观城市发展史，可以说没有拆迁就没有城市的发展。千百年来，城市都是在建设-拆迁-建设的循环往复中前进发展。城市建设离不开拆迁，这是城市新陈代谢的需要。房屋拆迁关系到公民财产权的自由、限制和保护，因而众人关注，以《城市房屋拆迁管理条例》为主要体系建立起来的拆迁模式存在越来越多的诟病。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对房屋拆迁的模式进行了全新的定位与规制。在《物权法》中明确规定了对公民私有财产权的保护，堪称法治与民权的进步。近几年来城市房屋拆迁纠纷不断，侵犯公民合法财产的事件也时有发生。而其中备受关注的对公民财产征收、征用的程序及补偿问题由于“重庆钉子户”事件的发生则更加凸显。本文在分析拆迁的含义及其拆迁行为的法律性质的基础上，就现行《物权法》及其相关法律法规中关于房屋拆迁存在的立法缺陷进行深入、细致的分析，并提出立法完善建议，以期对这一关系社会广大群体利益的民生问题得以走向成熟、完善。
一、 拆迁的含义及我国现行法律规定
（一）拆迁的含义
所谓拆迁，是指拆除原有的建筑物，居民迁移到别处 。由此可见拆迁包含两层意思：一是房屋的拆除，二是人的迁移。在生活中存在两类拆迁情形，一类是当事人在领取建设规划许可证后，自行将原有建筑物拆除，建造新的建筑物；另一类是一方当事人领取拆迁许可证后，将另一方当事人的建筑物拆除，将另一方当事人迁移到别处并进行补偿安置。其主要区别在于：前一类拆迁不涉及补偿安置，而后一类则应对当事人进行补偿安置。我们通常所说的拆迁是指第二类拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”即《拆迁条例》中所说的拆迁也是指第二类拆迁。本文中所称拆迁，亦是指第二类拆迁。拆迁改变了房屋的所有权，拆迁的实质是征收。人们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，尔后将该房屋拆除 。
（二）关于拆迁问题的相关法律规定
长期以来我国在城市房屋拆迁过程中一直沿用《城市房屋拆迁管理条例》，其中最大的诟病是对于征收方式上没有区分政府征收行为与开发商的商业拆迁行为，以至于被拆迁人的切身利益得不到有效的保护。《物权法》的出台将无疑将使《城市房屋拆迁管理条例》中所确定的城镇房屋拆迁模式将得到新的审视与修正。最终使得政府的行政征收行为与开发商的商业拆迁行为得以区分并适用不同的规则与标准。前者恪守公共利益原则，后者则贯彻契约自由的精神。如此则将有利于被拆迁人合法权益的保护及社会的和谐。
《物权法》中涉及房屋拆迁的有关征收或征用法律规范主要有第四十二条、四十三条、四十四条和一百四十八。第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。第四十三条规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
二、拆迁行为的法律性质解析
关于城市房屋拆迁行为的法律性质，在理论界与实务界备受争议。传统观点认为拆迁行为是在政府主导下的行政行为。这一观点被大多数学者和司法界人士所认同，以此为理论支撑和指导的房屋拆迁行为便为政府的单方法律行为，房屋拆迁相对人的异议权得不到相应的保障，由此而导致的其合法权益屡屡受到侵犯。下文中将在分析对这一行为性质传统认识的基础上对其进行重新定位，力求更为准确的把握房屋拆迁行为的法律性质，以此指导房屋拆迁行为的相关立法及司法实务。
（一）拆迁行为的行政性
传统观点认为拆迁涉及的是行政法律关系。要弄清楚拆迁所涉及的法律关系，必须分析被拆迁人和行政管理机关的关系。我们知道，拆迁人在拆迁房屋之前，首先要对建设项目报批，有偿购买国有土地使用权，也就是向政府交付土地出让金。拆迁人只有在获得土地使用权之后，才能进行项目开发。但假如拆迁人不能和被拆迁人达成协议，后者不愿搬走的话，由于拆迁人并不具有行政机关的强制力，土地使用权也就变成废纸一张。所以，政府在出让土地以后，必须以其行政权保证拆迁得以顺利进行。房屋拆迁的程序是由法规、地方规章规定的，拆迁申请的内容需要政府审批，拆迁补偿的标准要由政府制定，争议的裁定由政府作出，实施作业由政府指定的单位负责，或者干脆由政府设立的公司或"拆迁办"完成。对于拒不配合的被拆迁人由行政机关如公安局等采取强制措施。整个过程都以政府的行政强制力为后盾的。最为重要、也是最为关键的是，拆迁是政府转让土地的直接后果，是行政行为所追求的后果。实际上不管被拆迁人愿意不愿意，最终被拆是肯定的。在拆迁过程中，拆迁人是作为行政机关的代理人身份出现的。所以我们只能认为，这个不平等的、以行政法规为依据的法律关系是行政法律关系。所谓行政法律关系，是指由行政法所调整的具有行政权利义务内容的行政关系。行政法律关系的突出特点是它的不平等性。这种不平等性使被拆迁人的应得利益得不到保障，被拆迁人的权益得不到公正、合理的对待，由此而使其成为“推土机”前的弱势群体，面对强大的国家机器只能忍气吞声。
（二）拆迁行为性质的重新定位
《城市房屋拆迁管理条例》第 13 条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”最高人民法院法复[1996]12 号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”虽然拆迁协议离民法和合同法规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远，因而不属于完整意义上的民事合同。但是只有恢复房屋拆迁补偿安置协议的民事法律属性，才有利于平等地保护拆迁当事人的合法权益，保障双方当事人利益最大化的实现。因而对于房屋拆迁的法律性质归属应定位于民事行为更为合理，更加符合公平、公正的基本法律原则。
三、《物权法》确定的拆迁模式及其意义
《物权法》立法进程中对于拆迁条款归入征收范畴的调整，既符合城市房屋拆迁行为的本质属性，也是从形式法治向实质法治转变的根本要求和必然产物。因此，《物权法》对拆迁条款的重新定位调整实质上是体现宪法基本理念并具体实施宪法财产征收条款的重要举措，具有非常积极的宪法意义。同时，《物权法》拆迁条款的重新定位，直接为调整《城市房屋拆迁管理条例》提供了法律依据，也为解决现行城市房屋拆迁制度的症结揭示了制度拓展的空间，体现了《物权法》立法对社会热议的拆迁问题的及时回应。《物权法》使房屋拆迁体系趋于完善。在《物权法》实施以前，拆迁工作的主要法律依据是根据国务院于2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，没有足够深的法律渊源作为法律支撑，并且《城市房屋拆迁管理条例》与宪法关于保护公民私有财产的立法原则不相匹配，同时与《立法法》、《民法通则》等其他部门法法理上相抵触，导致了拆迁工作在行使其行政权的过程中遭遇抵触。《物权法》的出台赋予了拆迁工作新的法律意义，从法律的根源上解决了拆迁过程中法律意识形态问题，同时《物权法》也与其他部门法相配套，提高了拆迁工作的法律地位，增强了拆迁工作的合法性，使拆迁的法律体系上下一致，并行不悖。
四、《物权法》对房屋拆迁制度的设计缺陷
（一）公共利益的界定标准不明确
我国台湾学者陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。现实生活中， 正由于公共利益概念的模糊和不确定性， 往往成为政府滥用权力的一个借口， 甚至在政企不分的情况下，政府及其公务人员把企业利益说成公共利益糊弄老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。而事实上，对公共利益的解释在行政机关那里已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前， 相对人变得很无奈。而且即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，相对人也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。他们有的忍气吞声， 有的以暴力反击， 有的采取自焚等极端的方式来抗议。由此引发政府公信力下降和社会不稳定等一系列问题。而实际上，公共利益是为了保证私人利益的最大化而存在的。公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。”每个人都是其自身利益的最佳判断者，都有权利追求自身利益最大化的自由。因此，人们才从理性的角度选择了公共利益，并且为了维护公共利益而选择了公共权力。从这一角度来讲， 公共利益构成了公共权力行使的道德基础和伦理基础。因此笔者认为， 有必要对公共利益作出相对明确的界定。
《物权法》规定，出于社会公共利益需要可以征收私人财产，但是并没有具体列举哪些叫社会公共利益需要，也没有对社会公共利益需要的判定规定明确的程序。因此，目前物权法关于拆迁的内容在实践中如何运用还是十分笼统的，需要实务中逐步完善。
1、什么是公共利益
《物权法》第四十二条规定了为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。该条确立了一个原则是物的权利人只有在公共利益需要的前提下，才无条件的将物权转让给国家；对于非公共利益的商业拆迁，物的权利人可以自主决定是否转让自己的物权。这无疑是历史的巨大进步，但是该法未对公共利益进行界定，却是一个重要的遗憾，因为目前公共利益在有些情况下难以界定，征收属于公权力而不界定公共利益就无法实现立法目的，将严重侵犯物的权利人合法利益。
2、谁来界定公共利益
《物权法》没有界定公共利益，今后的公共利益界定或者由立法部门对《物权法》进行修订或者司法部门根据《物权法》的适用情况制定司法解释。但这两种都面临一个严重的滞后性，不能有效的维护权利人的合法权益。比较可靠的是法院在审理案件中依据《物权法》的规定及案件情况及时界定公共利益了，这符合实际情况，但这需要法院具有很高的中立性，不能被任何力量干扰，公正的行使司法审查裁判权。
（二）由城市房屋拆迁原则所体现的相关立法精神很难保护动迁户的合法利益。
一部法律的制定必然有相应的法律原则作为指导，立法指导原则在一定程度上体现了这部法律的立法目的与根本。因而关于房屋拆迁的有关法律法规，其立法指导思想与立法原则对于这部法律所体现的基本价值取向具有十分重要的意义。我国城市房屋拆迁的原则有“符合城市规划的原则；有利于城市旧区改造和生态环境改造的原则；保护文物古迹的原则”，而没有保证被拆迁人合法利益得到合理补偿的原则。《物权法》中也没有涉及房屋拆迁对被拆迁人的财产平等保护原则，处处体现了国家利益和社会经济建设的效率优先的原则而忽视了立法所追求的公平、正义、合理的理念。
（三）法律规定的拆迁程序中过于强调政府管理部门的行政权而忽视了群众的参与权，特别是与拆迁休戚相关的被拆迁者，使得本就无力的程序更是化为乌有。
无论从《城市房屋拆迁管理条例》还是《物权法》的相关规定来看，都没有关于被拆迁人的参与权的规定。绝对的权力导致绝对的腐败。要减少拆迁腐败，最主要的方法就是要扩大人民群众特别是拆迁户的参与权。被拆迁房屋的价格评估必须走市场的道路，由中立的价格评估事务所进行。评估机构应当在有政府代表、拆迁户代表的参与下，公开进行听证做出评估，而不应由少数人说了算。
五、房屋拆迁制度的立法完善建议
（一）城市房屋拆迁的公共利益标准须加以明确
就社会发展的现实来看，将商业利益的开发简单地界定为不属于公共利益，似乎矫枉过正，我们可以想象，如果将商业开发均界定为非公共利益，必然会产生城市发展受阻，拆迁补偿难以公平进行的局面，进而可能影响社会经济的发展。由此可以看出，《城市房屋拆迁条例》的修改，除了要符合《物权法》和《房地产管理法》的规定外，更需要规定什么情况属于为了公共利益进行拆迁补偿？如果发生争议，公共利益的认定程序如何？笔者个人认为，最起码应该从以下几个方面，确定公共利益：其一，国家因修建铁路、公路、医院、学校公共娱乐场所、绿地等为全体居民利益而征收房屋的，属于为公共利益。其二，公共利益并不一定完全表现为国家利益和单一领域的利益。如果国家利益产生了损害国家的行为，或者单一领域的利益影响了更大领域的发展，不应认定为公共利益；相反，如果局部利益符合整体发展，应该认定为符合公共利益。其三，符合城市总体规划，符合城市发展，不存在重复性建设，能够为城市带来较大的经济效益，国家可以在一定时间内向居民公布，并据此以符合公共利益征收。其四，公共利益不能简单地理解为居民做好事、做善事。许多公共利益的视线，对于部分个体而言，可能存在着一定的伤害，判断是否符合公共利益，关键是是否符合公共，而只有在符合公众利益的前提下，才能考虑平衡个体差异。其五，赋予法官最终确定是否属于公共利益的权利。主要赋予法官依职权在审理涉及公共利益的案件中，有权确定调查对象和调查群体，并以据调查结果作出最终的判决。
这样一来，可以在一定程度上区分商业利益和公共利益，既保证了城市建设的需要，又保护了居民的利益；既维护了一定程度上商业开发过程中大多数人的利益，又充分保护了居民行使权力，从而制订出即符合《宪法》、《物权法》公共利益的规定，又从现实社会保证法律促进市场经济的进一步发展。
（二）切实保护拆迁期间的被拆迁人的利益
徐州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法
徐州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法
徐州市人民政府令
第83号
第一条 为加强城市管理，建立“精简、统一、效能”的城市管理体制，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）是本办法的实施机关，行使相对集中的行政处罚权，查处违法行为，并对作出的行政处罚行为承担法律责任。
市执法局设立直属执法大队和督察大队；在鼓楼区、云龙区、泉山区、九里区以及徐州经济开发区、城南开发区、云龙湖风景区设立行政执法分局。市执法局直属大队以市执法局的名义，在市政府指定的道路、广场等范围内行使相对集中的行政处罚权；各行政执法分局设一个执法大队，以市执法局的名义，在所在区域行使相对集中的行政处罚权。
第三条 各行政执法分局受市执法局领导，日常执法工作可以由所在区政府和开发区、风景区管理机构安排使用。
第四条 城市管理行政执法应当以纠正违法行为，维护城市公共秩序为目的，坚持依法行使职权，公正、文明执法，坚持处罚与教育相结合的原则。
第五条 必要时，经市人民政府批准，市执法局可以将集中行使的行政处罚权委托给具备《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定条件的组织在限定的区域内行使。
第二章 市容环境卫生管理
第六条 建筑物、构筑物外形不洁，墙面脏污、残缺不整的，责令限期改正；逾期未改正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款。
第七条 责任单位未按《徐州市城市市容和环境卫生管理条例》第二十一条的规定对责任区域清扫保洁的，责令限期改正；逾期未改正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款。
第八条 有下列行为之一的，责令改正，限期清（拆）除，并处以五十元以上二百元以下罚款：
（一）擅自在城市建筑物、构筑物、树木及其他设施上涂写、刻画、张贴广告或者其他宣传品的；
（二）擅自设置横幅、条幅、布幔、充气拱门、气球等宣传品的；
（三）广告、宣传品破旧、损毁没有及时清除、修复的；
（四）在市区主次干道两侧临街建筑物的阳台、平台、外走廊等堆放杂物露出护栏或者吊挂有碍市容物品的；
（五）在城市道路树木或者公共设施上晾晒衣物、吊挂有碍市容物品的。
查处前款第一项违法行为，可依法采取先行登记保存从事违法行为的有关证据，经查证属实的，在七日内作出处理决定，并书面通知电信经营企业，中止违法行为人公布的通信服务业务。
第九条 单位或者个人在城市道路两侧、广场及其周围、开发区、风景区等区域未经批准设置户外广告设施的，责令限期改正，并对设置单位按工程造价的百分之三至百分之十五处以罚款；对设置个人处以二百元以上五百元以下罚款。
第十条 有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，处以一百元以上五百元以下罚款：
（一）未经批准设置夜景灯饰的；
（二）擅自迁移、拆除夜景灯饰的；
（三）未在规定时间开闭夜景灯饰的；
（四）夜景灯饰损毁未在规定期限内修复的。
第十一条 在城市主次干道两侧占道设置或者临街墙体离地面二米以内设置空调压缩机和排气扇的，责令其改正，并处以一百元以上五百元以下罚款。
第十二条 有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）未经批准设置临时农贸市场或者摊点群的，处以一百元以上一千元以下罚款；
（二）擅自占用城市道路和其他公共场地摆设摊点的，处以五十元以上一百元以下罚款。
第十三条 在居民小区楼房、楼道、公共场地堆放杂物的，责令限期清理；逾期未清理的，处以五十元以下罚款。
第十四条 在公共广场有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）故意损毁公共设施的，责令赔偿，并处以一百元以上五百元以下罚款；
（二）从事算卦、看相等迷信活动的，处以一百元以上二百元以下罚款；
（三）擅自卖艺、兜售物品的，处以一百元以上五百元以下罚款；
（四）惊扰、捕捉、伤害广场鸽的，处以一百元以下罚款。
第十五条 随地吐痰、便溺，乱扔瓜皮、果核、纸屑、烟头等废弃物的，责令改正，并处以十元以下罚款。
第十六条 有下列行为之一的，责令改正，并处以十元以上一百元以下罚款：
（一）向路面、场地洒泼、倾倒污水、泔汁、炉灰，丢弃废食具及其他废弃物的；
（二）将垃圾扫进下水道或者向下水道内倾倒、丢弃垃圾、废弃物的；
（三）冲洗车辆污染路面的；（四）店铺、摊点经营者未保持划定范围内清洁卫生的。
第十七条 有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）单位和个人不按规定倾倒生活垃圾的，对单位处以五百元以上一千元以下罚款；对个人处以五十元以上一百元以下罚款；
（二）工程建设单位不按规定处理建筑垃圾的，处以五百元以上一千元以下罚款，对擅自经营建筑垃圾处理活动的，处以一千元以上五千元以下罚款；
（三）环境卫生专业清运单位不按规定清运垃圾的，责令限期改正；逾期未改正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款；
（四）将有毒有害垃圾倒入生活垃圾容器或者随意排放、丢弃的，处以五百元以上一千元以下罚款；
（五）不及时清运垃圾、粪便，或者化粪池不及时清理、疏通造成外溢的，对产权单位处以五百元以上五千元以下罚款。
第十八条 有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）运输液体、垃圾及煤炭、水泥、黄沙等散装货物不作密封、包扎、覆盖造成撒漏，污染道路的，按污染面积处以每平方米五元以上十元以下罚款；
（二）机动车带泥在市区行驶污染路面的，处以五十元以上五百元以下的罚款；
（三）畜力车违章进入市区或者进入市区不按指定道路行驶、撒漏粪便等污物的，处以十元以上一百元以下罚款。
第十九条 在城市河道保护范围内，有下列行为之一的，责令改正，并可处以五十元以上五百元以下罚款：
（一）向河道内及堤岸倾倒垃圾、粪便及其他废弃物的；
（二）在河道内洗刷马桶、痰盂、油类容器、腐臭物品、机具污染水体的；
（三）擅自向河道排放生活污水的；
（四）向河道排放屠宰畜禽及水产品污水污物的。
第二十条 施工单位有下列行为之一的，责令改正，并处以五百元以上一千元以下罚款：
（一）临街建筑工地未设置围墙或者未用围布遮挡的；
（二）施工工地出入口道路未按规定硬化的；
（三）疏浚、整修作业产生的渣土、污物、树枝等未及时清运和施工结束后未及时清理场地的；
（四）施工现场污水污泥外溢的。
第二十一条 有下列行为之一的，责令改正，并处以五百元以上五千元以下罚款：
（一）未按规定建设环境卫生设施的；
（二）擅自拆除、迁移和封闭环境卫生设施或者将环境卫生设施改作他用的；
（三）损毁环境卫生设施的。
第二十二条 擅自在市区内饲养鸡、鸭、鹅、猪等家禽、家畜的，责令改正，并按每只二十元处以罚款。
携带家犬进入广场等公共场所的，处以五十元以上二百元以下罚款。
第二十三条 责任单位或者责任人不按规定履行“门前三包”责任的，责令改正，对责任单位处以五百元以上一千元以下罚款；对责任人处以五十元以上一百元以下罚款。
第二十四条 其他影响市容和环境卫生的违法行为，由市执法局依照有关法律、法规、规章的规定处罚。
第三章 城市规划管理
第二十五条 单位和个人在城市道路两侧、广场周围及开发区、风景区等区域内有下列行为之一的，责令改正，并按以下规定处罚：
（一）未经规划部门批准搭建建筑物、构筑物的，对单位按工程造价的百分之三到百分之十五处以罚款，对个人处以二百元以上五百元以下罚款；
（二）擅自在临街建筑物上开门、开窗的，对单位处以五百元以上二千元以下罚款，对个人处以二百元以上五百元以下罚款；
（三）擅自设置亭、棚的，对单位处以一千元以上三千元以下罚款，对个人处以一百元以上五百元以下罚款。
第二十六条 未经城市规划管理部门批准搭建建筑物、构筑物或者其他设施的，依《徐州市城市规划管理办法》第三十九条的规定应当拆除的，由市执法局限期拆除；逾期不拆除的，由市执法局依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除，费用由违法建筑行为人承担。
城市规划管理部门批准的建设工程，建设者未按批准的规划许可证建设的，由城市规划管理部门依法查处。
第四章 城市绿化管理
第二十七条 单位和个人有下列行为之一的，由市执法局按以下规定处罚：
（一）擅自占用城市绿地的，责令其恢复原状，并可按照造成的损失处三倍以上五倍以下罚款；
（二）未经城市绿化管理部门批准，在城市公共绿地及其外围二十米范围内开设商业、服务摊点的，责令其限期迁出或拆除，并处以一百元以上五百元以下罚款；逾期不迁出或拆除，按照每逾一日处五百元罚款；
（三）未按《徐州市城市绿化管理条例》第二十三条第一款规定报经批准，砍伐、移植树木的，责令其停工，并可以按照造成损失的三倍以上五倍以下罚款。
第二十八条 单位和个人有下列行为之一的，由市执法局责令其停止侵害，限期恢复原状，并处以十元以上五百元以下罚款：
（一）就树盖房或者围圈树木的；
（二）在绿地和道路两侧绿篱内非法设置营业摊点的；
（三）在草坪和花坛内堆积物料的；
（四）在绿地内乱倒垃圾和乱扔废弃物的；
（五）践踏草坪、损毁花坛和绿篱的；
（六）损坏城市绿化设施和攀折花木的；
（七）在树木上拴绳、钉钉、刻划和晾晒衣物的；
（八）在距树干外缘1.5米范围内堆积物料，建造房屋、围圈院墙，或者埋设排水、供水、供气、电缆等各种管线有碍树木生长的；
（九）其他有损城市绿化及其设施的行为。
第二十九条 本章规定的市执法局行使职权的范围是指除公园、单位和居民家庭庭院内之外的市区范围内，但对违反古树名木管理行为的处罚仍由市园林部门行使。
第五章 工商行政管理和环境保护管理
第三十条 对在城市道路、公共场所以及开发区、风景区区域内无合法固定经营场所的无照经营者，责令其停止经营活动，没收违法所得，并可以处五百元以下罚款。
第三十一条 未按核准的经营地点，在街面、道路、广场占道经营或店外经营的，责令改正；拒不改正的，扣留其用于违法经营的工具、物品，没收非法所得，并可处五十元以上一千元以下罚款。
第三十二条 违反噪声污染防治管理规定，有下列行为之一的，责令其改正，可以并处一百元以上一千元以下罚款：
（一）在商业经营活动中，使用广播喇叭或者采用其他方法发出高噪声招徕顾客的；
（二）在市区的机关、医院、学校、科研单位、住宅等噪声敏感建筑物集中区域内，使用广播喇叭或者在服务加工活动中产生噪声污染环境的。
第三十三条 违反大气污染管理规定，在人口集中地区和其他依法需特殊保护的区域内焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革等物质产生有毒有害烟尘和恶臭气体的，责令停止违法行为，处二百元以上二千元以下罚款。
第三十四条 夜间在噪声敏感建筑物集中区域进行禁止产生环境噪声污染的建筑施工作业的，责令改正，并可处一百元以上二千元以下罚款。
第三十五条 饮食服务业经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的油烟、污水对附近居民的居住环境造成污染的，责令改正，并可处五百元以上五千元以下罚款。
第六章 道路交通管理
第三十六条 未经批准或者未按批准文件规定的内容挖掘城市道路以及挖掘后未按规定的时间修复的，责令改正，并处以一千元以上一万元以下罚款。
第三十七条 未经批准占用城市道路或者未按批准文书规定的位置、面积、期限占用道路以及需要移动位置、扩大面积、延长时间未提前办理变更审批手续的，责令改正，并处以二百元以上五千元以下罚款。
第三十八条 在城市道路、公共场地上施工未设置明显标志及安全防护设施的，责令改正，并处以二百元以上二千元以下罚款。
第三十九条 未经批准占用城市道路和其他公共场地从事车辆维修的，责令改正，并可处以五百元以上一千元以下罚款。
第四十条 擅自占用道路和公共场地设置公共停车场、点的，责令改正，并处以五百元以上三千元以下罚款。
第四十一条 在城市道路路牙石以上人行道或者其他公共场地范围内，机动车和非机动车不按规定停放的，责令改正，并对非机动车驾驶人处五元以下罚款；对机动车驾驶员处五十元以下罚款；机动车和非机动车在慢车道、快车道未按规定停放的，由公安交通部门依法查处。
前款违法行为当事人不在现场或者拒不接受处理的，可锁定车轮或者拖曳车辆到指定地点，并及时告知当事人。
第七章 工作配合与协调
第四十二条 市规划、市政、环保、绿化、工商、公安等有关部门在办理相关行政审批手续后，应当按下列规定将审批结果抄告市执法局：
（一）在市区道路两侧和公共场所批准设置大型户外广告设施或者建造建筑物、构筑物；
（二）在市区设置临时市场和摊点群；
（三）在城市道路两侧和公共场所设置停车场（点）；
（四）占用、挖掘城市道路；
（五）在市区道路两侧及公共场所占用绿地；
（六）市政府规定应当抄告市执法局的其他事项。
对前款规定以外的事项，市有关部门认为需要市执法局知晓的，应当抄告市执法局；市执法局依法履行执法职责时，需要了解未规定抄告事项的，可向市有关部门查询，市有关部门应当予以配合，提供方便，并及时告知有关事项。
第四十三条 各相关部门在行政管理中发现违法行为属市执法局处罚范围的，应及时移送市执法局处理，市执法局作出处理后应将处理结果抄告相关部门备案；市执法局在执法过程中发现违法行为属相关部门处罚范围的，应及时移送有权部门处理，有权部门处理后，应将处理结果抄告市执法局备案。
第四十四条 市政府组织联席会议，定期召集由市政府法制办、执法局、规划、市政、环保、绿化、工商、公安等部门以及区政府、开发区、风景区负责人参加，通报执法情况，协调解决执法中的有关问题。
第四十五条 本办法规定的违法行为，市执法局在行使行政处罚权时，涉及当事人依法需要赔偿的，市执法局应移交相应部门依法处理。
第八章 责任与监督
第四十六条 同一违法行为违反本办法若干处罚规定的，由市执法局选择其中一项规定实施行政处罚。
第四十七条 市执法局行政执法人员必须经过培训合格后，领取由市政府颁发的行政执法证后方可上岗执法。
执法人员在执行公务时，应当统一着装，佩戴统一标志并出示执法证件。
第四十八条 市执法局行使行政处罚实行罚缴分离制度，统一使用财政部门监制的罚没票据，罚没收入全额上缴市财政。
第四十九条 市执法局应当建立健全行政执法人员的执法责任和评议考核等内部监督制度，提高行政执法水平和效率。
第五十条 公民、法人或者其他组织对市执法局作出的行政处罚决定不服的，可依法向市人民政府申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。
第五十一条 市执法局对城市管理相关部门的下列违法或者不当的行政行为应当告知其改正；逾期不纠正的，有权向市政府提出处理建议：
（一）对依法不应审批的事项审批的；
（二）审批事项不符合国家法律、法规、规章规定的；
（三）其他违反城市管理规定的审批行为。
第五十二条 单位或个人以暴力或者暴力相威胁的方式阻碍市执法局执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十三条 市执法局实施行政处罚，有下列情形之一的，根据情节轻重，对直接负责的主管人员和其他相关执法人员给予批评教育、调离岗位或行政处分；其中第二、三项情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）没有法定行政处罚依据处罚，擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定行政处罚程序对当事人实施行政处罚的；
（二）截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物的；
（三）行政执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。
第九章 附则
第五十四条 市执法局发现违法行为，应责令其立即改正或者限期改正；对拒不停止违法行为的，可以依法暂扣其从事违法行为所使用的工具和物品。
执法人员对暂扣的财物必须进行登记，开具清单，由当事人核对后签名。执法人员对暂扣的财物应当妥善保管，并及时报告有关负责人，依法作出处理。对违法暂扣财物造成损失的，应当依法赔偿。
第五十五条 本办法规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度所依据的法律、法规、规章修改的或者有新的规定的，从其规定。
第五十六条 本办法自2002年11月15日起施行。
