上海市散装水泥管理办法

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行政公益诉讼是需要合理边界的

杨 涛


前些日子，媒体报道了这么一个事件：2006年４月３日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”为由，将常宁市财政局告上法庭。４月１０日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”
蒋石林的勇气可嘉，表明了公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步，这些都得到公认。然而现在媒体对于这一事件的讨论焦点，已经转向为对于财政支出这种行为能否以诉讼的方式提出并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。
从实然角度也就是从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们国家并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林是合法的。但存在并不见得是合理的，从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家如英国、美国、德国、日本都建立了行政公益制度，在英国行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；德国于1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。因此，从应然的角度也就是从合理性上讲，行政公益诉讼是有先例可循的，是可行的。现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉讼值得商榷。
从诉讼经济的角度上讲，是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要保护的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼应当主要运用于那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切的危害的行政机关的行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼中。比如：一是行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行政机关本身或者其的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有相应的监督者---如审计机关，那么公民完全可以向审计机关提出要求审计的要求，当审计机关不作为或者公民认为审计行为违法时，可以针对该审计机关提起行政公益诉讼。
从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举人民代表，由人民代表产生政府和监督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民的代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为，因此，任何公民都可以针对行政机关的有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针对国家机关违规使用财政资金这种内部事实行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入于公民诉讼的汪洋大海。所以，我们看到，尽管在美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在１９６２年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。
从行政权与司法权力的分立角度上讲，也是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的此类行政公益诉讼。西方国家主张“三权分立”，我们国家尽管是实行人民代表大会制，但对于政府与司法机关也强调权力的分离与监督。行政与司法权需要制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及到行政权中，因此，在行政诉讼中，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权，以方便行政机关执法。那么对于国家机关使用财政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。法院如果确实要介入，也应当以有权的行政机关不作为而公民对其不作为提起行政公益诉讼时，责令有关机关进行调查处理。
所以，行政公益诉讼坚持合理的边界是必要的，公民不宜通过诉讼直接监督财政支出。在我们国家，之所以出现农民蒋石林状告常宁市财政局“超预算、超编制购买豪华轿车”的事件，事实上本质并不在于没有行政公益诉讼就无法解决这类问题，而是有关人大、人大代表及相关行政机关监督不力的问题，是公民向人大、人大代表及相关行政机关提出批评、建议的渠道不畅通的问题，是公民有力地监督人大、人大代表及相关行政机关依法履行职责缺乏有效程序的问题。我的博客地址：自由的喇叭： http://blog.sina.com.cn/u/1454029957 浩瀚法网：http://tao1991.fyfz.cn/blog/tao1991

广东省深圳市人大常委会


深圳经济特区实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定

　（1997年2月26日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）


第一条 为了防治固体废物污染环境，保障人体健康，促进经济发展，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，结合深圳经济特区实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于生产经营活动中产生的固体废物的污染防治。危险废物的污染防治适用本规定。城市生活垃圾（含建筑施工过程中产生的垃圾）的污染防治，另行规定。
第三条 深圳市人民政府环境保护行政管理部门（以下简称市环境保护部门）和区人民政府环境保护行政管理部门（以下简称区环境保护部门）对本辖区的固体废物污染防治依法实施统一监督管理。市、区人民政府其他有关部门，应按各自职责对固体废物污染防治进行监督管理。
第四条 市环境保护部门根据经济技术条件，制定固体废物污染防治技术规范，报深圳市人民政府批准后施行。
第五条 市、区人民政府应组织固体废物集中控制设施的建设和固体废物集中处理、处置。使用固体废物集中控制设施处理、处置固体废物的，应支付处理、处置费用，具体费用标准由深圳市人民政府制定。
第六条 建设固体废物集中控制设施应符合环境保护规划，在项目的立项阶段应进行环境影响评价，并报市环境保护部门批准；在项目开工前应进行环境风险评估及技术评估并报市环境保护部门批准。环境风险评估应由国家认可的专业机构进行。
第七条 单位和个人可以从事固体废物集中收集、处理、处置的经营活动，但必须取得市环境保护部门的环境保护产业技术资格认证。
第八条 直接从事固体废物收集、贮存、运输、处理、处置的人员，应经市环境保护部门专业培训并考核合格，取得《上岗证》后方可上岗。
第九条 产生固体废物的单位和个人，应将固体废物污染防治纳入生产经营管理，采取先进的生产工艺和技术，减少固体废物的数量、种类和产生源，开展固体废物的再利用。
第十条 医疗单位对产生的医疗废物，应进行焚烧处置。因化工、制作生物制品、科研、屠宰或其他原因产生的含有病原体的废物，应进行无害化处理。前两款规定的废物不得混入其他废物和垃圾中进行收集、运输和倾倒。
第十一条 对废轮胎、废蓄电池、废电器等固体废物，应回收利用；不具备回收利用条件的，不得随意弃置和倾倒，应交给具有技术、设备条件的单位回收。
第十二条 港口、码头、航空港的建设，应配套设置固体废物接收设施和贮存容器。
第十三条 产生固体废物的单位和个人，对待运的固体废物应采取防渗漏、防流失、防扬散措施，妥善贮存。
第十四条 运输固体废物应具备相应的技术、设备条件，在可能情况下绕过城市主要街道、居住区、疗养区、饮用水源保护区、自然保护区及其他环境保护特殊区域。运输过程中发生散漏、流失的，应立即停止运输，并采取相应的消除污染措施。
第十五条 以填埋方式处置固体废物的，应采取防渗漏、防扬散及相应的监测措施。关闭填埋场，应经市或区环境保护部门验收合格；关闭后的填埋场，应加强监测、管理和安全防范工作，并恢复植被。
第十六条 贮存、填埋过固体废物的土地需开发利用的，应进行环境影响评价，并报市环境保护部门批准。
第十七条 禁止进口固体废物，国家另有规定的除外。
第十八条 因综合利用固体废物或利用固体废物作能源、生产原料确需转移固体废物的，应遵守以下规定：（一）从其他省份引进固体废物，应经市环境保护部门初审后报广东省环境保护部门批准，并持有移出地省级环境保护部门签署的固体废物转移联单；（二）从广东省其他地区引
进固体废物，应报市环境保护部门批准, 并持有移出地地市级环境保护部门签署的固体废物转移联单;（三）在本市特区内外之间转移固体废物， 报市环境保护部门批准。
第十九条 产生危险废物的单位和个人，应建立岗位责任制和危险废报物管理档案，由专人负责危险废物的收集和管理工作，并将危险废物交由有相应资格的单位运输、处理、处置。
第二十条 待运的危险废物，应市环境保护部门的规定设置专容器贮存；运输危险废物的，应填写危险废物转移联单，并向市、区环保护部门报告危险废物的种类、数量、运往场地等情况。
第二十一条 市环境保护部门对未列入国家危险废物名录的具有危险物特性、须严格控制的废物，根据危险废物鉴别标准、鉴别方法可制定深圳市危险废物补充名录，报深圳市人民政府批准后公布施行。列入深圳市危险废物补充名录的废物的污染防治，适用《中华人民共和国固体废物
污染环境防治法》和本规定。
第二十二条 有下列行为之一的，由市、区环境保护部门责令改正；逾期不改正的，处以五千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处以一万元以上三万元以下的罚款：（一）弃置、倾倒废轮胎、废蓄电池、废电器及其他可回收利用的废物的；（二）未按规定建立危险废物管理档案的
。
第二十三条 有下列行为之一的，由市、区环境保护部门责令限期改正，并处以一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，处以三万元以上五万元以下罚款：（一）不具备相应资格从事固体废物的收集、贮存、运输、处理、处置的；（二）固体废物发生渗漏、流失、扬散造成环境污染
的；（三）将固体废物交给不具备相应资格的单位或个人收集、运输、处理、处置或不按规定转移固体废物的；（四）擅自闲置、拆除、迁移固体废物处理、处置设施，或在固体废物处理、处置过程中造成环境污染的。
第二十四条 有下列行为之一的，由市、区环境保护部门责令限期改正，并处以二万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处以五万元以上十万元以下罚款：（一）医疗、屠宰、化工、生物制品等产生的废物未按规定进行消毒、无害化处理，或混入其他垃圾中排放的；（二）擅自倾倒
固体废物，或未按规定利用固体废物作土地复垦充填物，或擅自开发利用贮存、填埋过固体废物的土地的；（三）未按规定设置专门危险废物收集、贮存容器，或未分类收集、运输危险废物的；（四）危险废物运载工具不符合要求，或在运输过程中丢弃、遗撒危险废物的；（五）在危险废
物处理、处置过程中，未按规定采取防治污染措施的；（六）擅自封闭或关闭固体废物或危险废物填埋场的。
第二十五条 未经市环境保护部门批准，擅自开工建设或使用固体废物处理、处置设施的，由市环境保护部门责令停止建设或使用，可并处五万元以上十万元以下罚款。
第二十六条 不具备相应资格擅自从事危险废物收集、贮存、运输或处理、处置的，由市环境保护部门没收非法所得，并处五万元以上十万元以下罚款或非法所得一倍的罚款。
第二十七条 逾期不履行罚款决定的，每逾期一天按罚款数额的百分之三加处罚款；拒不履行责令限期改正决定的，市、区环境保护部门可指定他人代为履行，其费用由拒不履行者承担。
第二十八条 本条例自一九九七年六月一日起施行。



1997年2月26日