关于印发嘉兴市高速公路沿线户外广告设置管理办法的通知

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吉林省松原市人民政府


松原市人民政府关于印发松原市行政效能监察暂行规定的通知

松政发〔2007〕23号


各县（区）人民政府，市政府各委、办、局：
　　现将《松原市行政效能监察暂行规定》印发给你们，请认真遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　二OO七年六月一日


松原市行政效能监察暂行规定

第一章　总　则

　　第一条　为了加强行政效能监察工作，促进依法行政，保障和监督行政机关有效实施行政管理，提高行政机关工作效率和服务水平，根据《中华人民共和国行政监察法》

、《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《中华人民共和国公务员法》等法律法规，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定所称行政效能监察，是指监察机关依法对监察对象，在行政管理活动中影响行政效能的问题和行为进行检查或者调查，并根据检查或调查结果做出监察决

定或监察建议。
　　第三条　本规定适用于全市各级国家行政机关、国家行政机关工作人员以及国家行政机关任命的其他工作人员。
　　国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，适用于本规定。
　　第四条　监察机关依法开展行政效能监察，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，任何组织和个人不得拒绝、阻碍。
　　第五条　行政效能监察工作应当坚持实事求是、标本兼治的原则。实行预防与惩处相结合、改进工作与建立长效机制相结合。
　　第六条　行政效能监察工作应当依靠群众，实行行政内部监督与社会监督相结合。

第二章　行政效能监察工作机构和职责

　　第七条　行政效能监察工作，在本级人民政府和上级监察机关的统一领导和指导下进行。行政效能监察工作实行分级负责制，市监察机关具体负责县（区）政府和市直部

门、单位行政效能监察工作。根据工作需要，也可以办理下一级监察机关管辖范围内的行政效能监察事项。
　　第八条　行政机关主要负责人是本机关行政效能第一责任人，对本机关行政效能负有组织领导职责。
　　第九条　行政效能监察工作的职责范围：
　　（一）受理公民、法人和其他组织对国家行政机关及其工作人员影响行政效能行为的投诉；
　　（二）检查或调查国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他工作人员在行政管理活动中影响行政效能的行为；
　　（三）根据检查或调查结果，对在行政管理中存在的影响行政效能的行为依法做出处理或者提出改进建议；
　　（四）总结、宣传和推广行政效能管理先进经验；

　　（五）履行其他法定职责。　　　
　　第十条　监察机关在开展行政效能监察工作时，重点监督以下问题：
　　（一）监察对象在遵守和执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令中的问题；
　　（二）监察对象在贯彻落实本级人民政府的重大决策和重大工作部署中的问题；
　　（三）监察对象在履行法定职责中的问题；
　　（四）监察对象在与群众利益密切相关的重大事项决策中的问题；
　　（五）监察对象在实施行政许可、行政管理、行政征收征用、行政处罚、行政强制等具体行政行为中的问题；
　　（六）监察对象在政府投资的工程建设、招商引资项目推进工作中的问题；
　　（七）监察对象在实施政务公开中的问题；
　　（八）监察对象在财政专项资金管理和使用中的问题；
　　（九）监察对象在涉及多个部门的管理工作运转、协调中的问题；
　　（十）监察对象在建立和执行内部规章制度、工作纪律中的问题；
　　（十一）监察对象在办事效率、服务态度中的问题；
　　（十二）监察对象有关行政效能方面的其他问题。
第三章　行政效能监察的程序办法

　　第十一条　监察机关应当按照下列程序开展行政效能监察工作：
　　（一）确定监察事项。一般性监察事项的立项，应当报经监察机关局长办公会议批准；重要监察事项的立项，应当报经本级人民政府批准并报上一级监察机关备案；
　　（二）制定监察方案并组织实施。方案应包括下列内容：
　　1．检查的目的、对象和内容；
　　2．检查的步骤、方法和措施；
　　3．检查组的人员组成；
　　4．检查的时间安排；
　　5．检查工作的要求；
　　6．其它需要明确的事项。
　　（三）根据监察结果，提出或者确定具体处理意见。
　　（四）对重要监察事项的监察情况，向本级人民政府和上一级监察机关报告。
　　第十二条　监察机关应当设立行政效能投诉受理机构，并向社会公布投诉渠道。对行政效能投诉，监察机关应当在受理后及时确定办理方式。重要、复杂的投诉，由监察机关直接办理；一般性的投诉，转由有关行政机关办理。
　　第十三条　监察机关进行检查或调查前，除不宜提前通知的外，应当向监察对象及监察事项涉及的单位和个人发出监察通知书。
　　第十四条　监察机关在开展行政效能监察时，应当组成两人以上的监督检查组。监督检查结束后，应当提交检查或调查报告。报告应包括下列内容：
　　1．基本情况；
　　2．存在问题及产生原因；
　　3．有关部门和人员的责任；
　　4．处理意见和建议。
　　第十五条　监察机关开展行政效能监察工作，可以提请有关机关予以协助，也可以组织有关部门和社团组织的工作人员或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、有关专家等参加。

　　第十六条　监察人员在行政效能监察过程中，应当全面客观地了解情况、反映情况，并听取监察对象的陈述和申辩。

第四章　行政效能监察机关的权限

　　第十七条　监察机关实施行政效能监察时，有权采取下列措施：
　　（一）对监察事项涉及人员进行询问；
　　（二）列席与监察事项有关的会议；
　　（三）要求被监察部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；
　　（四）要求被监察部门和人员就监察事项涉及的问题做出解释和说明；
　　（五）对监察事项涉及的有关场所、物品和行为进行实地勘查、调查或者监督，根据工作需要提取现场的文字资料、图（照）片或者进行录像；
　　（六）责令被监察部门和人员停止违反法律、法规、规章和行政纪律的行为；
　　（七）责令被监察部门和人员对其违法违纪行为造成的损害采取必要的补救措施；
　　（八）法律、法规、规章规定的其他措施。
　　第十八条　监察机关根据监察结果，遇有下列行政效能过错情形之一的，可以提出监察建议：
　　（一）拒不执行法律、法规、规章，或者违反法律、法规、规章以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的；
　　（二）本级人民政府所属部门和下级人民政府做出的决定、命令、指示违反法律、法规、规章或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；
　　（三）不履行或者不正确履行职责，工作推诿扯皮、效率低下等，给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；
　　（四）其他需要提出监察建议的情形。
　　第十九条　监察机关根据监察结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议或者做出监察决定：
　　（一）因行政效能过错，需要所在单位或上级给予责任追究的；
　　（二）违反行政纪律，依法应当给予党纪政纪处分的；
　　（三）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。
　　第二十条　监察机关提出的重要监察建议和做出的重要监察决定，应当报本级人民政府和上一级监察机关同意。
　　第二十一条　监察机关依法做出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。
　　第二十二条　被监察部门和人员应当自收到监察建议或者监察决定之日起30日内，将采纳监察建议和执行监察决定的情况通报监察机关。
　　第二十三条　被监察部门及人员对行政效能过错责任追究不服的，或者对监察建议有异议的、对监察决定不服的，依照或者比照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定提出复核和申诉。　
　　第二十四条　行政效能监察机关应当协助人事部门建立绩效考核评估机制。行政效能过错责任追究，要依照人事干部管理权限，将处理结果告知同级组织、人事部门，作为考核任用的重要依据。

第五章　行政效能过错的责任追究

　　第二十五条　对监察对象因故意或过失不履行、不正确履行职责，影响行政效能的行为，监察机关可根据行政效能过错的损害后果和影响程度，对其部门、单位和个人进行责任追究，追究的方式：

　　（一）诫勉谈话；
　　（二）责令做出书面检查；
　　（三）通报批评；
　　（四）取消年度评先选优资格；
　　（五）公务员年度考核不称职；
　　（六）调离工作岗位；
　　（七）免职或者责令辞职；
　　（八）辞退；
　　（九）给予行政纪律处分。
　　以上责任追究方式可以单处或并处，必要时，可以建议给予党纪处分。
　　第二十六条　一年内受到行政效能过错责任追究后，又因行政效能过错应当受到追究的；干扰、阻碍调查处理的；对控告人、检举人或监察人员进行打击、报复、陷害的，应当从重或者加重处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十七条　主动发现并纠正错误，未造成损失或者不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究行政效能过错责任。
　　第二十八条　有下列情形之一的，不追究具体行政行为人的责任：
　　（一）行政管理相对人弄虚作假，致使具体行政行为人难以识别，无法做出正确判断的；
　　（二）法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或者规定不具体，致使具体行政行为人理解错误的；
　　（三）出现不可抗力因素致使行政效能过错发生的。
　　第二十九条　法律、法规对行政效能责任追究另有规定的，从其规定。

第六章　法律责任

　　第三十条　被监察部门及人员要积极配合监察机关开展行政效能监察工作。对有下列情形之一的，监察机关将追究其责任，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　（一）隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的；
　　（二）故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料和其他必要情况的；
　　（三）拒绝就监察机关所提问题做出解释和说明的；
　　（四）拒不执行监察决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的；
　　（五）有其他违反本规定的行为，情节严重的。
　　第三十一条　行政效能监察必须依法开展，监察人员在实施行政效能监察中应当依法监察，自觉接受监督。对其违反国家法律、法规等行为要给予行政处分或党纪处分。

第七章　附　则

　　第三十二条　本规定由松原市监察局负责解释。　
　　第三十三条　本办法自发布之日起施行。
手机商业短信息广告合法性初探

林岳澄


内容提要：手机短信息是新世纪一项新兴的电信业务，为我们的通信交流带来极大的实惠与方便，然而，作为一个新生事物，它同样存在不完善的一面，商业短信息广告的泛滥将可能损害手机用户的权利，本文将试从手机短信息的特点入手，对手机商业短信息广告的合法性进行一番粗浅的探讨，并对其救济提出一些见解。
关键词：短信息、商业广告、广告媒介、无意思联络的数人侵权

一、引言
在被称为信息爆炸的今天，信息交流已与每个人的日常生活息息相关，人们对信息交流的渴求比以往的任何的一个年代都要来得迫切。于是，无线通信技术应运而生，在各个领域都得到了广泛的应用，而手机，这一无线通信的工具，随着科学技术的迅猛发展，也日渐“平民化”，随时随地，沟通无限，不再是梦。近几年来，手机中因实用而备受推崇的功能是短信息功能。短信息，据电信部门权威的解释是这样的：短信息是指手机点对点收、发中英文短消息或在手机上输入规定代码点播股票、航班、天气、新闻等信息。手机短信息成为新世纪最“时尚”的电信增值业务。它为手机族开启了全新的传讯界面，比之中文传呼机，它可以跳过话务员这个合法的“第三者”，实现两个用户之间最直接的信息交流。而每发一条消息0.1元的收费，也远远低于使用手机直接通话。这种个性化服务很受一些时尚人群和商界人士的欢迎。然而，时尚也便意味着年轻，一个新生事物总还是会有它不够完善的地方，在其风采尽显之时，其负面影响也日渐显露：色情段子、商业广告、垃圾信息等充斥着用户的手机，令人不胜其烦，正常的安宁生活受到干扰。而在这当中，犹以商业广告的危害最为突出，因为，一方面，作为广告的发送方——商家，相对于手机用户而言，具有强大的经济实力，手机用户不足以与之抗衡，只能处于弱势地位；另一方面，相对于其他短信息的发送者，商家也因其强大的经济实力，在高科技辅助设备（如掌上电脑）的支持下，能够批量地、大范围地发送短信息商业广告。虽然，有学者指出，商家采用手机短信息的方式发送广告，其效果并不经济，在市场经济条件下，这一广告方式会被自然淘汰，不足以造成危害；同时，就目前而言，采用手机短信息打广告的商家并不很多，问题并不很严重。但是，笔者认为，对于手机短信息打广告这一处于萌芽状态的新生事物，尚未经过市场的充分检验，便贸然下结论，似乎欠妥。Forrester Research BV调研公司在一份报告中表示：手机商业短信息是一种新兴的广告形式。该广告的平均反馈率为11％，比条幅式在线广告的反馈率高出很多。可见，手机商业短信息广告还是有其存在市场的。况且其危害已初见端倪，不难想象，若有大量的商家采用该形式打广告，那么用户的手机每天都要响或振动个不停，个人的生活安宁必然受到打扰。因此，我们有必要未雨绸缪，对手机商业短信息广告的合法性进行法律上的探讨，及早作好应对的措施，将其纳入法律的规制之中，在避免其造成更大的危害的同时确保该新兴的广告形式得以合法发展。
二、手机短信息的特点
商业广告是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定的媒介或者形式直接或间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的广告。[1]显然，手机商业短信息广告是以手机短信息为广告媒介的商业广告。那么，何谓广告媒介？广告媒介是指传播广告信息的中介物或手段。传统的广告媒介包括报刊、广播、电视、电影、路牌、橱窗、印刷品、霓虹灯等。[2]相比较于传统的广告媒介，手机短信息具有自己的特点：
1、短信息内容的不可区分性。
传统的广告媒介是面向社会公众传播信息的，并不包含私人间的信息交流，而手机不仅仅是一个广告媒介，更重要的是它还是一个通讯工具，在交流的信息中包含了大量的私人间的通信信息，这是手机短信息与传统广告媒介的根本区别。正是因为手机兼有通讯工具和广告媒介的双重角色，在短信息发到手机之前，我们不可能对接收到的信息到底是广告还是私人通信信息提前作出区分，从而预先作出处理。
2、短信息接受方式的无奈性。
短信息中私人通信信息和商业广告相混杂，均是以短信息的形式出现，这决定了手机用户选择了短信息服务，就必然选择了同时接受短信息商业广告，要么，只能选择关闭短信息功能。因此，其接受方式具有无奈性，用户只能选择接受或者不接受。
3、短信息接收的提示性。每当用户的手机接收到短信息时，都会以某种形式（铃声或振动）加以提示，此时，用户的正常安宁生活就会受到干扰，只不过在一般正常情况下，用户由于没有所接收到过量的短信息，加上所收短信息多为私人通信内容，并没有察觉这是一种干扰，这其实也是信息交流的需要，不会构成法律上的侵权。
可见，由于短信息存在内容上的不可区分性，接受方式的无奈性以及接收时的提示性，手机用户在使用了短信息功能之后，商业短信息广告便可未经用户同意，趁虚而入，而这大量的私人通信以外的信息，必然会对某些用户造成某种程度上的困扰。
三、手机商业短信息广告的法律分析
通过手机发送商业短信息广告，如果针对单独的商家而言，很难认定是一种侵权行为。因为单个的商业短信息广告在客观上给用户所带来的干扰一般并不足以构成法律上的侵权。但在特殊情况下，若单独一个商家往同一个手机用户发送大量的商业短信息广告，以致用户的生活安宁受到极大干扰，那当然可以认定其侵权，这是一般的侵权行为，不过，这种情形出现的几率不大。我们主要把考察对象放在到往同一个手机上发送商业短信息广告的所有商家，当其短信息的数量足以构成法律上规定的对个人生活安宁的侵害时，便构成了侵权，这种情况很有可能出现，并且危害严重，下文也仅就该情形加以讨论。该侵权行为的侵权客体应当是一般人格权。所谓一般人格权是指关于人之存在价值及尊严之权利，其标的包括生命、身体、健康、名誉、自由、姓名、贞操、肖像、隐私等全部人格利益。[3]由于商业短信息广告对个人的生活安宁造成了侵害，而生活安宁权尚未被认为作独立的具体人格权，只能作为一般人格利益的内容。侵权行为的形态应属于无意思联络的数人侵权。无意思联络的数人侵权是指数人行为事先无共同的意思联络，而致同一受害人共同损害。[4]其特点是：第一、各行为人无意思联络，即个行为人事先不具有统一的致他人损害的共同故意；第二、各行为人的行为偶然结合并造成对受害人的同意损害；第三、由于各行为人之间无共同过错，因此不能使行为人共同负连带责任，而只能是让各行为人对自己的行为造成的损害后果负责。在商家通过手机发送商业短信息广告之时，他们并没有预见到同一个手机用户会收到那么多来自不同商家的商业短信息广告，以致造成损害。所以，对于受害人，他们是无意思联络的共同侵权行为人，不存在共同的故意或过失。
侵权的认定标准。到底构成法律上规定的侵害生活安宁权这一一般人格权的信息量应当达到何种程度，笔者认为这很难在法律上有一个明确的规定，造成侵权的因素应包括商业短信息广告发送的时间、在单位时间内收到商业短信息广告的次数以及受害人所处的具体环境等，应给予法官自由裁量权，根据侵权的具体情况，按社会普通人的一般认识能力作为主观的认定标准，对以上造成侵权的各因素加以考虑，最终作出判断。
归责原则。在通过手机发送商业短信息广告的无意思联络数人侵权行为中，作为单个的商家在主观上也是不存在过失的，因而不能通过过错责任原则加以归责，只能采用公平原则，即在当事人双方在对造成的损害均无过错的情况下，由人民法院根据公平的观念，在考虑当事人的财产状况及其他情况的基础上，责令加害人对受害人的财产损失给予适当的补偿。[5]一般情况下，公平原则只适用于侵犯财产权的案件，因为精神损害赔偿的目的主要在于制裁不法行为人，并抚慰受害人的精神痛苦，适宜采用惩罚过错的过错责任。同时，由于精神损害本身具有难于确定的特点，这就需要根据过错程度来确定加害人的责任，而不宜适用弹性较大的公平责任。[6]在通过手机发送商业短信息广告的侵权行为中，责任承担的基本方式是精神损害赔偿，那么，为何采用公平原则加以归责？在该侵权行为中，由于行为人主观上并不存在过错，因此难以通过过错原则归责。同时，由于侵权结果只是每个加害人个人独立行为所引起的后果的机械相加所构成的一个统一体，各自所发信息量占信息总量的比例是可以加以量化的，因此在公平的基础上按该比例进行责任的分配，应当是较为合理的。
四、救济措施
关于手机商业短信息广告侵权的救济，我国目前在法律上并没有明确的规定。日本经济产业省发布的关于制止垃圾电子邮件的新规则中，对发送商业性手机短信息也作了规定。新规则要求发送商业性手机短信息的用户须在短信息的标题中加上“广告”字样。这就是说，如果企业要发送未经用户许可的手机短信息，必须在标题中明示广告，从而使消费者一目了然。如果企业违反规定，政府部门可命令其停业或给予其他行政处罚、如果情节严重，将课以罚金或给予刑事拘役。但是，笔者认为这种规定并不能从根本上防止手机商业短信息侵权行为。在短信息的标题上加上“广告”字样，只是在短信息传到用户的手机之后，用户能够区别于私人通信信息，但由于短信息的提示性的特点，用户依然受到的干扰。
下面，笔者将就手机商业短信息侵权的救济，提出一点粗浅的看法：
事前救济方式。一般来说，在目前使用的主流手机中，均有信息台的功能，通过此项功能，手机用户可从当地无线服务供应商处接受各种栏目的信息（例如交通状况、新闻等）。该功能提供了将商业短信息广告和私人通信信息加以事前区分的可能。因此，事前救济的条件之一是必须设定统一的行业技术标准，即手机须具备有信息台功能或相类似功能的技术支持，并且用户可以自由选择开启或关闭该功能，对不同类型的手机短信息（私人信息、商业广告、新闻等）的提示方式（铃声、振动或不提示）加以选择。条件之二是必须由法律对发广告的商家和无线服务供应商之间的权利义务进行规定：商家若采用手机短信息的形式发送广告，必须与无线服务供应商达成协议，再由服务供应商根据用户是否在手机信息台中对该服务进行选择而加以发送。通过该救济方式，将对手机商业短信息广告是否接收的选择权交给了手机用户，一方面避免了手机短信息广告侵权行为的发生，另一方面又使这种新兴的广告形式得以继续保留和发展，使有需要的用户可以得到更多的资讯。
事后救济，即司法救济途径，这是对手机商业短信息侵权的最终结的救济手段。对于那些绕过无线服务供应商直接将手机商业短信息发送给用户的商家，手机用户的权利若因此受损可向法院提起诉讼，法院可根据实际情况对该行为加以认定，判定商家侵权，从而使用户受损的权利得到救济。但是，由于我国目前对于手机入网的规定极不规范，用户无须通过登记，通常是花几十元便可随便买到手机SIM卡，从而入网，因此，一旦发生侵权，很难追究到真正的侵权行为人。所以，关于手机的入网的规定，还有赖于法律法规的进一步完善。这样，才有可能构成一个对手机商业短信息广告侵权的完整的法律救济体系。

注：
[1]李昌麒 主编《经济法学》中国政法大学出版社 第463页
[2]李昌麒 主编《经济法学》中国政法大学出版社 第462页
[3]梁慧星 著《民法总论》法律出版社 第127页
[4]王利明 扬立新 著《侵权行为法》法律出版社 第199页 但笔者认为将该侵权形态命名为“无意思联络的多人侵权”似乎更为妥当，数人的范围过于狭窄，多人的范围较广，可更恰当地描述侵权主体的数目
[5]王利明 扬立新 著《侵权行为法》法律出版社 第43页
[6]王利明 扬立新 著《侵权行为法》法律出版社 第46页